국·공립학교 교원에 대한 불이익조치와 교원소청심사

1. 근무관계 (1) 신분상 공무원 국ㆍ공립학교 교원은 국가등에 의해 고용되어 근로관계를 맺는‘신분상 공무원’에 해당한다. 국립학교(國立學校) 교원은 국가공무원(國家公務員)의 지위를 가지며, 공립학교(公立學校) 교원은 지방공무원(地方公務員)의 지위를 가진다. (2) 공법상 법정근무관계 국ㆍ공립학교 교원의 근무관계는 교육공무원법에 의해 형성되는‘공법상 법정근무관계’로서, ① 교육공무원법상 법정요건을 기준으로 임용권자 우월적 지위에서 임용하고 ② 헌법상 공무원으로서 신분보장을 바탕으로 하며 ③ (공무원으로서) 특수한 권리와 의무가 인정되는 등 (사립학교 교원의 경우와 달리) 특수성이 인정되는 공법관계로 파악된다. (3) 근로기준법상 근로자 국ㆍ공립학교 교원 역시 임금을 목적으로 사용자인 국가(대한민국) 및 지방자치단체를 위하여 근로를 제공하고 그에 따른 보수를 지급받는 근로기준법상 근로자에 해당한다. 따라서 (공무원 관계법령상 특별한 규정이 없는 경우에는) 내용상 유사성이 인정되는 범위 내에서 (그 흠결영역의 보충할 필요에 따라) 근로기준법 등 노동관계법이 국ㆍ공립학교 교원에게도 유추적용 될 수 있다. [관련판례] 헌법상 직업공무원제도는 공무원의 신분보장을 그 중추적 요소로 한다. 우리 헌법 제7조가 정하고 있는 직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하며 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하고 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되도록 하는 공직구조에 관한 제도로 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 그 중추적 요소로 한다(헌재결 2004.11.25, 2002헌바8). [관련판례] 공무원에게도 공무원 관계법령상 특별한 규정이 없는 경우 근로기준법이 유추적용될 수 있다. 근로기준법 제14조에 의하면 같은 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자를 말한다고 규정하고 있으므로 국가 또는 지방공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제14조 소정의 근로자라 할 것이니 그들에 대하여 적극적으로 근로기준법의 적용을 배제하는 규정이 없는 한 원칙적으로 근로자의 퇴직금에 관한 규정인 근로기준법 제28조가 적용되어야 할 것이고 따라서 국가 및 지방자치단체는 그 소속 공무원에 관하여 퇴직금제도를 마련하도록 되어 있어서 국가 및 지방공무원의 퇴직금 지급에 관하여 공무원연금법으로써 규정하고 있는바 원고들도 공무원이므로 그 퇴직금에 관한 한 일응 같은 법에 정해진 바에 따라야 할 것이나 같은 법 제2조 1항 1호 단서 및 같은 법시행령 제2조 4호에 의하면 한정된 목적을 위하여 단기적으로 채용되거나 기한을 정하여 채용되는 공무원 즉 임시직 공무원(원고들과 같이 6개월 또는 1년의 기한을 정하여 채용되는 잡급직원도 이에 해당한다 할 것이다)에 대하여는 공무원연금법의 적용에서 제외되었음을 알 수 있고 달리 국가공무원법 또는 지방공무원법 및 각 그 시행령, 잡급직원규정 기타 법규에 임시직 공무원의 퇴직금 제도에 관하여 지급하여야 한다는 규정이나 지급 않는다고 규정한 바가 전혀 없으니 결국, 임시직 공무원의 퇴직금에 관하여는 모든 근로자의 퇴직금에 관한 원칙규정인 근로기준법 제28조가 적용된다 할 것이다(대판 1979.03.27. 선고 78다163). 2. 불이익 조치 (1) 공무원 임용(公務員任用) 공무원 임용이란 공무원관계의 변동(발생ㆍ변경ㆍ소멸)을 초래하는 모든 행정작용을 의미하는 것으로서, 공무원관계를 발생시키는 임명 등 신규채용뿐만 아니라 공무원의 지위의 변경 및 소멸을 초래하는 모든 행정작용이 포함된다. ① 임명은‘공무원 지위의 발생’을 ② 승진ㆍ전직ㆍ전보ㆍ파견ㆍ강임ㆍ휴직ㆍ직위해제ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책ㆍ복직은‘공무원 지위의 변경’을 ③ 해임ㆍ파면ㆍ직권면직ㆍ의원면직은‘공무원 지위의 소멸’의 효과를 발생시키며, 이러한 모든 공무원 임용행위는 행정처분에 해당한다. 이것은 교육공무원으로서 국ㆍ공립학교 교원의 경우에도 마찬가지이다. (2) 직위해제(職位解除) 1) 의의 직위해제란 공무원으로서의 지위(신분)를 그대로 존속시키면서 그 직위만을 부여하지 아니하는 임시적인 인사조치를 말한다(잠정적으로 직무수행 권한을 박탈함). 2) 가행정행위 가. 의의 가행정행위란 사실관계 또는 법률관계의 계속적인 심사를 유보한 상태에서 개략적인 심사에 기초하여 당해 행정법관계의 권리와 의무를 종행정행위 발령 이전까지 잠정적으로 확정하는 내용의 단계적 행정결정을 말한다. 나. 법적 성질 가행정행위는 종행정행위 발령 이전까지의 잠정적 시간의 범위 내에서 최종적·종국적 결정에 해당하며, 이를 통해 일정한 법적 효과로서 국민의 권리·의무에 직접적·구체적 영향을 미친다는 점에서 행정처분에 해당한다. 3) 소결 공무원에 대한 직위해제는 직권면직ㆍ징계처분 등 최종적 결정(종행정행위)를 하기에 앞서 일단 직위만 해면하는 것으로 가행정행위에 해당하며, 이를 통해 직무에 종사하지 못하고 출근을 할 수 없으며, 봉급의 2할이 감액되는 등의 법적 효과가 발생한다는 점에서, 행정처분에 해당한다. 이것은 교육공무원으로서 국ㆍ공립학교 교원의 경우에도 마찬가지이다. [관련판례] 직위해제는 잠정적인 조치로서 보직의 해제를 의미하며, 징벌적 제재로서 징계와는 그 성질이 다르다. 구 국가공무원법상 직위해제는 일반적으로 공무원이 직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 경우, 공무원에 대한 징계절차가 진행 중인 경우, 공무원이 형사사건으로 기소된 경우 등에 있어서 당해 공무원이 장래에 있어서 계속 직무를 담당하게 될 경우 예상되는 업무상의 장애 등을 예방하기 위하여 일시적으로 당해 공무원에게 직위를 부여하지 아니함으로써 직무에 종사하지 못하도록 하는 잠정적인 조치로서의 보직의 해제를 의미하므로 과거의 공무원의 비위행위에 대하여 기업질서 유지를 목적으로 행하여지는 징벌적 제재로서의 징계와는 그 성질이 다르다. 철도차량의 중수선업무를 담당하는 공무원이 정비창 내에서 직원에게 주류를 판매한 행위는 구 국가공무원법상의 징계사유에 해당함은 별문제로 하고 직위해제사유에 해당한다고는 볼 수 없다(대판 2003.10.10, 2003두5945). (3) 징계(懲戒) 1) 공무원에 대한 징계 징계란 일정한 조직 내에서 규율을 위반하여 내부적 질서를 문란하게 한 자에 대하여 과하는 제재를 말하며, 공무원에 대한 징계란 (특수한 행정목적 달성을 위하여 존재하는) 특별신분관계(공법상 근무관계) 하에서 (특별권력주체로서) 국가 또는 지방자치단체가 사용자로서의 지위에서 내부적 질서유지를 목적으로 공무원의 의무위반에 대하여 (공무원의 신분을 전제로 하여) 공무원법을 근거로(법률유보원칙) 과하는 제재 및 불이익을 말한다. 이러한 징계는 임용권자에 의해 징계처분이 행해진다. 이와 같은 징계로서 행해지는 벌을 징계벌(懲戒罰)이라고 하고, 그러한 징계벌을 받아야 할 공무원의 책임을 징계책임(懲戒責任)이라고 한다. [관련판례] 직위해제는 공무원법상 징계처분이 아니므로 이미 행해진 직위해제와 동일한 사유로 징계처분이 행해졌다고 하여 위법해지는 것이 아니다. 직위해제처분은 공무원에 대하여 불이익한 처분이긴 하나 징계처분과 같은 성질의 처분이라고는 볼 수 없으므로 동일한 사유에 대한 직위해제처분이 있은 후 다시 해임처분이 있었다 하여 일사부재리의 법리에 어긋난다고 할 수 없다(대판 1984.02.28, 83누489). [관련판례] 복수의 징계사유 중 일부의 정당성이 인정되면, 징계처분의 사유가 인정될 수 있다. 수 개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 징계사유만으로도 당해 징계처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 징계처분을 유지하여도 위법하지 아니하다(대판2002.09.24, 2002두6620). 2) 징계의 절차 공무원에 대한 징계는 ①‘징계요구권자’가 공무원에게 징계사유가 있는 때에 관할 징계위원회에 회부하여 징계의결을 요구하고 ②‘징계위원회’가 징계의결을 하게 되면 ③‘징계권자’가 그 의결에 따라 징계처분을 하게 된다. 3) 징계의 종류 공무원법상 징계처분의 종류로는 파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책이 있다(국가공무원법79조,지방공무원법70조). 4) 법적 성질 공무원에 대한 징계처분은 공무원법상 각각의 징계에 따른 법적 효과를 규정하고 있고, 이러한 법정의 효과가 발생하다는 점에서, 행정처분에 해당한다. 이것은 교육공무원으로서 국ㆍ공립학교 교원의 경우에도 마찬가지이다. (4) 불문경고(不問警告) 1) 의의 불문경고란 견책에 해당하는 비위를 불문으로 하고 경고에 부치는 것을 말한다. 당해 공무원에게 (견책에 해당하는) 징계사유가 인정됨에도 징계사유의 경중 및 표창공적 등을 고려하여 징계처분에 처하지 아니하고 실무적으로 불문경고 조치로 그치는 경우가 있다. 징계위원회에서 (견책으로 인정되는 비위사유에 대하여 징계양정을 통해 감경하고)「불문으로 의결한다. 다만, 경고할 것을 권고한다.」라고 의결한 경우에는, 징계권자가 징계의결서를 사본으로 첨부하여 당해 공무원에게 서면으로 경고조치를 하고, 그러한 사실을 인사기록카드 비고란에 기재하게 된다. 2) 법적 성질 가. 문제점 불문경고는 공무원법상 징계처분으로 규정되어 있지 않으며 행정지도의 일종으로서 원칙적으로 (비권력적) 사실행위라고 보아야 한다는 점에서, 위법한 불문경고가 행정쟁송의 대상이 될 수 있는지 문제된다. 불문경고의 행정처분성이 인정되는 경우에는 공무원에 대한 불이익 처분으로서 이에 대한 행정소송은 소청심사위원회의 심사ㆍ결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다. 나. 判例 判例는 ① 문화재관리국 공무원 불문경고 사건에서 공무원의 신분상 불이익과 직접 관계가 없는 단순한 불문경고에 대한 처분성을 부정하였으나 ② 함양군 공무원 불문경고 사건에서 장래에 공무원의 신분상 불이익의 영향을 줄 수 있는 불문경고의 처분성을 긍정하였다. 다. 소결 실무상 가장 가벼운 징계로 행해지는 불문경고는 공무원법상 징계처분이 아니나, 그에 따른 장래의 불이익의 근거가 (행정규칙을 포함하여) 규정되어 있는 경우에 사실상 징계에 준하는 불이익이 따르는 행정처분으로 봄이 일반적이다. 이것은 교육공무원으로서 국ㆍ공립학교 교원의 경우에도 마찬가지이다. [관련판례] 공무원의 신분에 불이익을 초래하지 않는 불문경고는 행정처분이 아니다. 공무원이 받은「직상급자와 다투고 폭언하는 행위 등에 대하여 엄중 경고하니 차후 이러한 사례가 없도록 각별히 유념하기 바람」이라는 내용의 서면에 의한 경고가 공무원의 신분에 영향을 미치는 공무원법상의 징계의 종류에 해당하지 아니하고, 근무충실에 관한 권고행위 내지 지도행위로서, 공무원으로서의 신분에 불이익을 초래하는 법률상의 효과가 발생하는 것도 아니므로, 행정처분이라고 할 수 없다(대판 1991.11.12, 91누2700). [관련판례] 신분상 불이익이 행정규칙에 규정되어 있더라도, 법적인 효과를 동반하는 불문경고는 행정처분에 해당한다. 어떠한 처분의 근거나 법적인 효과가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도 그 처분이 행정규칙의 내부적 구속력에 의하여 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 행위라면 행정처분에 해당하므로 불문경고라고 하더라도 그 효과로서 행정규칙에 의해 신분상 불이익이 규정되어 있는 경우에는 그 처분성을 인정된다(대판 2002.07.26, 2001두3532). (5) 국ㆍ공립학교 교원에 대한 불이익조치 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등의 불이익처분은, 학교의 장이 행정청으로서 우월적 지위에서 교육공무원으로서 교원에 대하여 행하며 공무원법이 정하는 공법적 효과를 동반한다는 점에서‘행정처분’에 해당한다(행정쟁송법2조). 3. 공무원 소청심사 -「특별행정심판」 (1) 문제점 공무원을 징계처분하거나 직권면직, 직위해제, 휴직, 강임 처분시에는 처분권자가 처분사유 설명서를 교부하여야 하며, 공무원은 ① 처분사유 설명서를 교부한 경우에는 교부받은 날부터 30일 이내에 소청심사를 청구하여야 하며 ② 그 외의 경우에는 처분을 안 날로부터 30일 내에 소청심사를 청구하여야 한다. 파면, 해임, 면직 처분에 대한 소청심사를 청구 받은 경우에 소청심사위원회는 그 청구를 접수한 날로부터 50일 이내에 최종결정일까지 후임자 보충발령을 유예하는 임시결정을 할 수 있다. 임시결정을 한 경우는 결정일부터 20일 이내에 최종결정을 하여야 하며, 그 외의 경우에는 소청심사청구서를 접수 받은 날 부터 60일 이내에 최종결정하여야 한다. (2) 필요적 전심절차 국가공무원법 제16조 제1항, 지방공무원법 제20조의2는 공무원에 대한 불이익한 처분은 소청심사위원회의 심사ㆍ결정을 거치지 아니하면 행정소송을 제기할 수 없다고 규정하고 있다. (3) 소청심사위원회의 법적 지위 -「특별행정심판위원회」 행정심판법(이하 행심법이라 한다) 제4조 제1항은 특히 필요한 경우에 특별행정심판절차를 다른 법률로 정할 수 있도록 하고 있는바, 국가공무원법 제9조 및 지방공무원법 제13조에 의해 설치되는 소청심사위원회는 공무원의 신분보장 차원에서 공정한 심사를 위하여 설치된 특별행정심판위원회에 해당한다. 국가직 공무원의 경우 인사혁신처에 설치된 소청심사위원회에서 관할하는 반면, 지방공무원의 소청심사는 각 시ㆍ도별로 별도의 소청심사위원회를 두게 된다. (4) 특별행정심판 ① 공무원법상 소청심사위원회는「(특별)행정심판위원회」에 해당하는바, 공무원법상의 소청심사는 (형식적 의미의)‘(특별)행정심판절차’에 해당한다(따라서, 국가공무원법 제16조 제1항 및 지방공무원법 제20조의2는「행정심판 전치주의」규정에 해당함). 따라서 소청심사위원회의 결정은 행정심판의 재결에 해당한다. (5) 소결 교육공무원으로서 국ㆍ공립학교 교원의 징계 등 불이익 처분에 대한 교원소청심사 역시‘행정심판의 절차’에 해당하며(특별행정심판. 교육공무원법53조①), 따라서 교원소청심사위원회의 결정은 행정심판의 재결을 의미한다. 교육공무원법 제53조 제1항 및 같은 법 제57조 제1항은 각각 국가공무원법 제16조 제1항의 국립학교 교육공무원에 대한 적용 및 지방공무원법 제20조의2의 공립대학 교육공무원으로서 교원에 대한 적용 규정을 두고 있다.