재정경제부는 주택저당채권유동화제도를 활성화하고 이를 통하여 최근 문제가 되고 있는 가계대출 연착륙을 도모하기 위하여 한국주택금융공사를 설립하기로 하고, 한국주택금융공사법안을 법제처에 입법 예고하였다.
한국주택금융공사의 설립이 현재의 한국주택저당채권유동화(주)(이하 KoMoCo로 명시)와 역할이 유사한 또 하나의 유동화중개기구 설립으로 그칠 것인지, 아니면 우리 나라의 주택저당채권유동화제도를 활성화할 수 있는 계기가 될 것인지에 많은 관심과 우려가 집중되고 있다.
이 글에서는 우리 나라 주택저당채권유동화제도의 도입과 주택저당증권(MBS : Mortgage Backed Securities)시장의 현황과 문제점을 제시하고, 한국주택금융공사법안에 나타난 한국주택금융공사의 역할을 검토하며, MBS시장 발전을 위한 대안을 제시해 보기로 한다.
이원적인 법적 근거로 도입된 주택저당증권유동화제도
주택저당채권유동화란 금융기관이 주택자금을 대출한 후 보유하게 되는 주택저당채권을 직접 매각 또는 증권화하여 자본시장에서 현금화하는 것을 의미한다. 주택저당채권을 기초로 발행하는 증권을 우리 나라에서는 통상 MBS (Mortgage Backed Securities)1)라 하고 있다.
금융기관이 주택 소비자에게 주택자금을 대출한 후 보유하게 되는 주택저당채권은 대출자가 대출자금을 모두 상환하는 만기시까지 금융기관의 대차대조표상에는 자산으로 기록되는데, 이를 현금화할 수 없다면 금융기관의 유동성이 장기간 제약받게 되어 주택자금대출 공급을 꺼리게 된다. 따라서 주택저당채권유동화제도는 금융기관의 주택자금대출을 원활하게 하여 소비자의 주택구입부담을 완화시킴으로써 국민주거복지 증진에 기여하는 선진금융제도이다.
우리 나라는 1998년 이후 주택저당채권유동화제도가 도입되었는데, 두 가지 경로를 통하여 주택저당채권을 유동화할 수 있도록 되어 있다. 하나는 자산유동화에관한법률에 의거하여 주택저당채권을 보유한 금융기관이 특수목적회사(SPC)인 자산유동화회사를 설립하고 이를 통하여 유동화하는 방법이고, 또 다른 하나는 주택저당채권유동화회사법에 의거하여 설립되는 주택저당채권유동화회사를 통하여 유동화하는 방법이다.
따라서 「주택저당채권유동화회사법」에서는 유동화중개회사 및 주택저당채권의 유동화에 관하여 규정하고 있으나, 「자산유동화에 관한 법률」에서는 주택저당채권을 포함하여 모든 자산의 유동화에 관하여 규정하고 있다.
유일한 유동화중개기관인 KoMoCo
주택저당채권유동화회사법에서는 자본금 250억 원 이상의 주식회사로서 다수의 주택저당채권유동화회사를 허용하고 있으나, 2003년 현재 재정경제부장관의 인가를 받은 유동화중개기관은 KoMoCo가 유일한 실정이다.
KoMoCo는 자본금 1,001억 원으로 1999년 9월에 설립하여 현재는 자본금이 1,125억 원으로 늘었다. 주주는 건교부(31.83%), 국민은행(26.67%), 외환은행(13.34%), 삼성생명(8.89%) 등으로 출발하였으나, 2000년 11월에 IFC(8.89%) 및 메릴린치 등(8.89%)이 추가되었다.2)
주택저당채권유동화회사법에 의해 다수의 중개기관 설립이 허용되어 있음에도 불구하고 유동화중개기관이 KoMoCo 하나에 불과한 것도 시장상황이 좋지 않음을 잘 나타내주고 있다고 하겠다.
최근 재정경제부를 중심으로 하여 한국주택금융공사법을 제정하여 입법추진 중이고 동 법에 의거하여 정부가 전액 출자하는 한국주택금융공사가 내년부터 출범할 예정이라 한다. 한국주택금융공사법안 부칙 제7조에는 KoMoCo와 ‘합병한다’가 아니고 ‘합병할 수 있다’로 되어 있어 정부기관인 한국주택금융공사의 출연과 함께 KoMoCo의 장래는 공사와의 합병 여부에 달려있다 하겠다.
MBS 발행실적이 저조
주택저당채권유동화제도가 도입된 지 5년이 지나고 있지만 MBS 발행실적은 극히 저조하다. 2000년 3월 뉴스테이트캐피탈(주)이 MBS를 최초로 발행한 이후 8차례 추가 발행하였고, KoMoCo가 8차례 발행하였으며, 우리주택할부금융(주)도 한 차례 발행하여 2003년 7월 현재 총 18건에 3조 674억 원의 MBS를 발행하였다.
60조 원에 이르고 있는 주택자금대출잔액에 비교하면 유동화된 대출채권은 약 5%에 불과하지만 주택자금대출로 잡히지 않은 주택구입용 주택담보가계대출까지 합하면 이보다 훨씬 낮은 수준이다(【표 1】 참조).
주택저당채권유동화회사법에 의하여 국민주택기금 보유자산을 KoMoCo를 통해서 수익증권 형태로 유동화한 것이 2조 8,418억 원으로서 MBS 발행시장의 절대다수인 92.6%를 차지하고 있다. 국민주택기금이 보유하고 있는 주택저당채권은 무주택 서민에게 저리로 대출한 채권이므로 유동화하기 적합한 채권이라 볼 수 없다.
왜냐하면 시중 금리보다 저리로 대출해야 하는 자금을 자본시장에서 자금을 조달하는 경우 역마진이 생기기 때문이다. 다만 그동안의 국민주택기금 유동화는 외환위기 직후 주택부문 마비상황을 완화하기 위하여 정책적으로 이루어졌다.
자산유동화에관한법률에 의해 설립되는 유동화전문회사(SPC)에 의한 MBS 발행액은 전체 발행액의 6.7%인 2,076억 원에 불과하다.
뉴스테이트캐피탈(주)과 우리주택할부금융(주)이 1996년에 도입된 주택할부금융사의 주택저당채권을 기초로 하여 채권 형태로 유동화한 것이다. 이들은 은행의 주택자금대출이 정책자금으로 구분되어 100㎡ 이하의 주택에 대해서만 주택자금대출이 저리로 신용할당되던 시절, 은행대출금액을 초과하는 자금수요 또는 100㎡를 초과하는 주택에 대한 대출수요에 대하여 주택할부금융회사들이 자본시장조달 금리 이상으로 대출하였기 때문에 유동화하기 적합한 대출채권이다. 그러나 이들이 보유하고 있는 대출채권은 매우 미미하다.
한편, 주택저당채권의 대부분을 보유하고 있는 민간은행들은 유동성이 풍부하여 현재는 주택저당채권유동화제도를 전혀 활용하지 않고 있다. KoMoCo에 보유채권을 매각하거나 SPC를 설립하여 유동화를 할 수 있음에도 불구하고 은행들의 유동화증권 발행 실적이 전무하다는 사실은 우리 나라의 유동화 시장여건이 성숙되지 않았음을 의미한다.
그렇다고 하여 유동화제도의 도입 자체가 무의미한 것은 아니다. 왜냐하면 유동화제도가 도입조차 안 되었다면 금융기관의 주택자금대출 증대가 활발해지기 어려워졌을 것이기 때문이다.
MBS 발행이 저조한 원인은 무엇인가?
주택저당채권유동화제도가 도입된 지 5년이 지나고 있지만 MBS 발행이 활발히 이루어지지 못하고 있는 이유를 살펴보면 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
첫째, 장기대출시장의 미성숙 문제이다. 주택저당채권유동화를 위해서는 대출금리가 자본시장조달금리(MBS 발행금리)보다 높은 장기대출채권이 풍부해야 하는데, 우리 나라는 유동화에 적합한 대출채권이 매우 적다. 1990년대 후반부까지도 주택자금은 정책자금으로 분류되어 저리로 대출되었기 때문이다. 또한 주택 및 금융시장의 불안정으로 금융기관 및 자금수요자들도 장기대출보다는 단기대출을 선호하였기 때문에 주택자금대출도 단기대출이 주류를 이루고 있다. 더욱이 우리 나라는 만기 전 상환에 대한 부담금(prepayment fee)이 없었기 때문에 금리가 낮아지면 대출금을 쉽게 만기 전 상환하여 장기채권의 안정적 확보가 어려웠다.
둘째, 은행들은 자금여력이 풍부하였기 때문에 굳이 주택저당채권을 매각하여 유동성을 확보할 필요가 없었다. 금융권에 대한 자금예치가 증가하였고, 금융자율화 이후 위험도가 높은 기업대출보다는 안정적인 가계자금대출을 선호하게 되었다. 주택담보대출은 일반대출보다 우량자산이므로 유동성이 풍부한 금융기관으로서는 이를 매각하여 MBS를 발행할 필요가 없었다.
셋째, 우리 나라의 중개기관은 정부의 차별화된 정책지원으로 시장여건을 개선하는데 한계가 있었다. KoMoCo는 민간주식회사 형태로서 건설교통부가 일부 출자하고 있는 상황이었기 때문에 정부의 차별화된 정책지원은 향후 설립될 수 있는 다른 중개회사를 고려할 때 특혜의 소지가 있어 정책지원이 어려운 부분이 있기 때문이다.
한국주택금융공사 설립의 배경 및 주요 골자
재경부는 주택자금 장기대출의 활성화를 위해서 장기대출에 따른 은행 위험 및 가계 이자부담 완화를 위한 공적기관을 설립하고, 공신력을 바탕으로 저리로 자금을 조달하여 장기저리주택자금 공급이 가능하도록 정책지원을 할 수 있는 한국주택금융공사를 설립하기로 하였다.
공사의 기능은 주택저당채권 및 학자금대출의 유동화, 주택신용보증기금을 흡수하여 주택대출보증업무를 수행하는 것이다. 한국주택금융공사법안에는 정부 전액 출자 및 손실보전, MBS 발행 원활화를 위한 등기 특례 등 마련, MBS 지급보증 한도를 50배로 확대, 유동화대상 대출채권을 ‘주택구입용도의 주택담보대출’에서 ‘전체 주택담보대출’로 확대, 주택저당채권의 매입·보유(buy & hold) 및 신용공여 등의 내용을 담고 있다.
큰 틀에서의 공사설립법안에 대한 내용에는 크게 이견이 없으며, 이들은 대부분 KoMoCo 단독체제에서도 제도개선사항으로 제시되었던 내용들이다.3) 다만 세부적인 사항에 있어서 MBS제도 활성화를 저해할 우려가 있는 내용들에 대하여 의견을 제시하기로한다.
MBS제도 활성화를 위한 한국주택금융공사 설립에 대한 제언
MBS제도 활성화를 위한 한국주택금융공사의 설립은 궁극적인 최선책은 아니나 현 상황에서 차선책이 될 수 있다고 생각된다. MBS시장 부진의 원인으로 제기되고 있는 것들 중에서 유동화를 위한 금리구조는 금리자율화의 진전으로 해결되었고, 최근에는 만기전 상환부담금이 부과됨으로써 장기대출채권 운용의 안정성을 기대할 수 있으나 장기대출채권의 부족 문제는 아직 남아 있다.
따라서 주택자금 장기대출을 확대하도록 금융기관을 유도할 필요가 있으며 또한 자금수요자도 단기보다는 장기 주택자금대출을 선호하도록 시장여건을 개선해 나갈 필요가 있다.
다만 이러한 노력이 한국주택금융공사를 설립해야만 해결되는 부분과 그렇지 않고도 해결되는 부분으로 구분하여 논할 필요가 있다 하겠다. 그리하여 한국주택금융공사 설립과 직접 연관이 없는 활성화 방안은 공사 설립 이전이라도 시급히 시행을 추진해야 할 것이다.
한국주택금융공사의 설립이 KoMoCo와 유사한 또 다른 중개기관의 설립에 그치지 않고 나아가 우리 나라 MBS제도의 발전을 이루는 계기가 될 수 있도록 다음의 몇가지 의견을 제시한다.
첫째, KoMoCo는 한국주택금융공사에 합병되어야 할 것이다. 합병을 전제로 하지 않고 KoMoCo와 양립하는 구조라면 정부지원이 예상되는 한국주택금융공사에 비하여 경쟁력이 떨어질 수밖에 없는 KoMoCo는 생존하기 어렵다. 공사 설립의 의의로는 현재 부진한 주택저당채권유동화제도를 활성화하기 위하여 정부의 지원으로 시장여건을 개선해 보자는 데 있다 하겠다.
따라서 주택금융공사의 설립은 KoMoCo와의 합병을 전제로 하여 그동안 쌓아온 KoMoCo의 인력 및 노하우를 활용하는 것이 사회적으로 바람직하며4) 주택저당채권유동화회사법도 폐기하여야 할 것이다. 재정경제부가 주도하는 한국주택금융공사와 역시 재정경제부의 승인을 받아야 하는 주택저당채권유동화회사가 공존할 필요가 없다 하겠다.
둘째, 공무원 중심의 경영진 구성으로 인하여 여타 정부투자기관의 경우에서 나타나듯이 전문성이 없는 경영진에 의한 경직적 운영이 염려된다. 사장, 부사장, 이사, 감사에 대하여 재경부장관에게 제청 및 임면권이 있으며, 공사의 기본 운영방침을 심의·의결하는 주택금융운영위원회의 구성에 있어서도 11인의 위원 중 7인이 정부측 대표(금감원, 한은 포함)이며, 재경부장관이 위촉하는 민간금융기관 임원 및 주택금융전문가 각 1인, 건교부장관 추천으로 재경부장관이 위촉하는 주택건설사업자단체 및 주택금융전문가 각 1인으로 되어 있다.
좀 더 폭넓은 금융 및 주택금융전문가의 활용이 필요하며 이는 국내 전문가에 국한하지 말고 외국의 전문가에게도 문호를 개방해야 할 것이다. 현재 법안에는 외국인은 사장 자격에서 배제하고 있는 실정이다.
셋째, MBS 활성화를 위한 Mortgage/MBS swap이 금융기관의 우량자산을 반강제로 공사에 매각하도록 하고 대금을 지불하는 대신 저리발행된 MBS를 강제소화할 우려가 있다. 금융기관으로서는 고리의 이자수입을 매각하고 저리의 MBS를 대신 받는 결과가 되어 손실을 야기할 것이다.
반대로 경기침체의 경우 금융기관 도산을 방지하기 위하여 공사가 불량자산을 매집하고 손실을 재정부담으로 처리할 경우 국민부담이 가중될 우려가 있다.
넷째, 주택저당채권유동화제도는 주거복지정책에서 출발하고 있음을 인식해야 한다. 법안 제13조에서는 사장은 재정경제부 장관의 제청으로 대통령이 임면하고, 부사장, 이사 및 감사 등은 재정경제부장관이 임면하도록 되어 있으며, 다만 제61조에서 재경부장관은 주택정책에 영향을 미치는 사항에 관하여 미리 건교부장관과 협의하도록 되어 있다.
주택저당채권유동화제도는 금융정책이지만 주택정책에서 비롯되었으므로 재경부 단독 주관보다는 주택정책 담당부서(현 건교부)에서 주관하되 재경부와 협의토록 하는 것이 바람직하다. 참고로 일본의 주택금융공고(GHLC)는 대장성과 건설성이 똑같은 권한을 가지며, 사장과 감사는 총리의 승인을 받아 건설성장관과 대장성장관이 함께 임명하고, 부사장과 이사는 건설성과 대장성의 승인을 받아 사장이 임명하고 있다.
또한 미국의 GNMA, FNMA, FHLMC의 경우, 전반적인 운영에 관한 사항은 주택도시개발성(HUD)에서 담당하고, 채권매입 및 채권발행 승인 등 재무·회계적 사항은 재무성(Department of Treasury)이 담당하고 있음을 상기해야 할 것이다.
다섯째, 장기고정금리 대출에 따른 리스크 완화를 위하여 주택시장 및 금융시장 안정을 위한 여건 조성에 정책적 노력을 기울여야 한다. 주택시장 안정을 위해서는 실수요 중심의 주택지원 정책과, 투기억제를 위한 조세제도의 근본적 개선 및 시장 투명화가 요구된다. 소비자의 불안심리를 해소하고 정책의 예측가능성을 제고해야 할 것이다. 또한 금리변동 리스크를 헷지할 수 있는 기법 개발도 병행되어야 할 것이다.
주
주 1) 주택저당채권을 담보로 발행되는 주택저당증권은 채권형(MBB ; Mortgage Backed Bond)과 지분 형(MBS ; Mortgage Backed Securities)으로 구분됨. 우리 나라에서는 법에서는 이 둘을 구분하 고 있으나 일반인들은 이들의 구분없이 통상 MBS로 칭하고 있음. 여기에서의 MBS는 별다른 설 명이 없는 한 독자들의 이해를 위하여 후자를 의미함.
주 2) 괄호 안의 지분율은 우리사주조합(1.50%)을 포함하여 2003년 7월 현재의 지분율을 나타냄.
주 3) 윤주현·김근용외, 부동산금융시장 분석과 기반구축 방안 연구, 국토연구원 2001, 128∼131쪽 참조
주 4) 필자는 제도도입 초기에 중개기관이 금융기관으로부터 주택저당채권을 매입하여 MBS를 직접 발 행하는 것보다는 금융기관의 MBS 발행에 원리금적기지급보증만을 우선 시행하자고 주장했었으 나, 이미 설립된 KoMoCo를 인정하지 않을 수 없는 상황에서 최근에는 주택저당채권제도의 발전 을 위해서는 KoMoCo를 국가기관화하여 지원을 확대할 것을 주장한 바 있음(윤주현·김근용외, 부 동산 금융시장 분석과 기반구축 방안 연구, 국토연구원 2001).