스위스 미러클과 코뮌자치의 교훈-안 성 호 (대전대 교수, 한국지방자치학회 고문)

[목암 전희식]

스위스 미러클과 코뮌자치의 교훈

안 성 호 (대전대 교수, 한국지방자치학회 고문)

“스위스는 코뮌에 의해 통치되는 나라다.” I. B. Lees

"스위스 성공의 비결은 소극적으로 말해서 집권주의에 대한 지속적 거부이며, 적극적으로 말해서 개인과 코뮌의 자유가 결합된 상태에서 경쟁력을 갖춘 코뮌공동체의 건실한 활약에 있다." Robert Nef

한국사회의 위기적 징조

광복 70년 한국은 공업화와 민주화에 성공했다. 한국은 일제강점의 상처와 민족분단의 아픔을 안고 전쟁의 잿더미 속에서 해외원조로 연명하던 세계 최빈국에서 경제규모 세계 11위와 1인당 명목GDP 세계 28위의 원조국가로 도약했다. 더욱이 치열한 민주화운동의 결실로 권위주의와 독재를 극복하고 민주국가의 반열에 올라섰다.

그러나 광복 70년은 반성의 과제도 남겨놓았다. 한국은 분단의 멍에를 짊어진 신냉전 전선을 형성한 미･일･중･러의 틈바구니에서 북한 핵위협에 직면한 국방안보 취약국가다. 빈곤화저성장이 지속되는 가운데 국가부채는 1300조 원에 육박했다.

청년실업률은 12.5%로 역대 최고를 기록했다. 가계부채는 1200조 원을 넘어섰고, 빈곤노인은 2명 중 1명으로 OECD국가 평균의 4배에 달한다. 한국은 세계최고 자살률과 세계최저 출산율의 나라다. 세계 45-67위 부패국가이며, OECD국가 중 터키 다음으로 사회적 갈등이 심한 나라다. 최근 강남역 묻지마 살인에 이어 수락산 살인과 흑산도 여교사 성폭행 사건으로 민심마저 흉흉하다.

불길한 사회․경제 통계와 시민도덕의 타락증상은 저질 민주주의와 직결된다. 효과적 민주주의지수(EDI)로 계산된 한국의 민주주의 수준은 180개국 중 53위에 불과하다. 세계경제포럼(WEF)은 2015년 한국의 정치인신뢰도와 공공부문성과를 144개국 중 각각 97위와 104위로 평가했다. 2015년 한국인의 정부신뢰도는 34%로 OECD국가 평균 42%보다 8%나 낮고, 세계 1위인 스위스인의 정부신뢰도 75%의 절반도 안 된다.

스위스 미러클

95년 전 영국의 저명한 비교정치학자 James Bryce는 말년 회심의 역작 ｢현대 민주주의｣(1921)에서 스위스를 “현대 민주주의 국가 중 연구할 가치가 가장 큰 나라”로 지목했다. 스위스를 방문하고 스위스 관련 자료를 접할 적마다 Bryce의 이 지적에 깊이 공감한다.

20여 년 전부터 스위스를 주목해온 필자는 스위스를 공부할 때마다 가슴이 뛴다. 상상력을 자극하고 지적 호기심을 충족시켜주기 때문만이 아니다. 선진국 문턱에서 발목이 잡혀 있는 한국이 동양의 스위스로 도약하는 길이 공개된 비밀로 존재하기 때문이다.

중세 스위스는 다른 나라 전쟁에서 싸울 용병을 주요 수출품으로 삼았을 정도로 가난한 산악사회였다. 당시 스위스의 많은 가정은 자녀들이 독일이나 프랑스 등 이웃나라 상류층 가정의 머슴살이로 번 돈으로 궁한 살림을 보태야 했다.

그러나 18세기 후반부터 사정이 달라졌다. 1848년 연방국가로 출범한 이후 스위스 산업은 번창하기 시작했다. 현대 스위스는 고도로 번영한 사회로서 외부의 충격에 유연하고 탄력적으로 대처해왔다.

스위스 경제는 1970년대 경제위기에도 큰 충격 없이 순항을 계속했고, 2008년 글로벌 금융위기로 여느 나라들이 막대한 공공부채와 살인적 고실업으로 고통을 겪는 상황에서도 1.9-3.0%의 GDP 성장률을 기록했다. 요즘 스위스 경제는 글로벌 경기침체와 스위스프랑화의 초강세에도 불구하고 유럽 평균의 절반을 밑도는 실업률 3%대와 GDP 대비 공공부채 40%대를 유지하며 호조를 보이고 있다.

스위스의 이런 놀라운 성공은 최근 발표된 각종 국가순위 지수에 여실히 드러난다. 세계경제포럼(WEF)은 ｢2014-2015년 글로벌경쟁력보고서｣에서 스위스를 6년 연속 국가경쟁력 세계 1위 국가로 평가했다. 유럽특허사무소(EPO)의 집계에 의하면, 2014년 스위스는 인구 대비 최다 특허출원 국가이다.

스위스의 특허출원 건수는 1백만 명당 847.6건으로 2위인 핀란드의 416.2건보다 두 배 이상 많다. 2015년 현재 스위스는 26개 노벨상을 수상하여 인구 대비 노벨상 수상자 수로 세계 1위다. 스위스의 노벨상 수상자 수는 인구규모가 15배 이상인 일본의 24개보다 2개 더 많다. ｢2015년 UN세계행복보고서｣는 스위스를 세계에서 가장 행복한 나라로 평가했다. OECD가 발간한 ｢2015년 한눈에 보는 정부｣는 스위스를 정부신뢰도 세계 1위 국가로 꼽았다.

2015년 스위스의 1인당 GDP는 84,070달러로 96,269달러인 룩셈부르크에 이어 세계 2위다. 스위스는 나라별 주식 시가총액을 인구로 나누어 환산한 1인당 주식보유액 13만 달러로 세계 1위다. 스위스의 뒤를 이어 미국은 5만8천 달러, 캐나다는 5만6천 달러에 불과하다. 스위스는 인구 1백만 명당 포춘 500대 기업의 수로 계산된 포춘 글로벌기업의 밀도로도 세계 1위다. 1위인 스위스의 밀도는 1.45로 2위인 네덜란드의 2배에 달한다.

스위스에는 기라성 같은 글로벌기업이 많지만, 스위스 경제가 대기업 위주로 운영되는 것은 아니다. 스위스 경제의 70%는 수많은 중소기업이 담당한다. 중소기업은 비록 규모는 작을지라도 기술력과 혁신력 및 건실한 재무구조를 바탕으로 세계적 경쟁력을 갖춘 고품질의 제품을 생산하며 수많은 일자리를 창출한다.

스위스의 실업률은 3% 안팎으로 OECD 평균 실업률 7-8%의 절반 이하다. 그리고 2015년 스위스의 GDP 대비 공공부채 수준은 45.3%로 Euro지역의 15개국 평균 106.9%와 OECD의 평균 111.2%의 절반 미만이다.

스위스가 이룩한 놀라운 성취 중 가장 소중한 부분은 비교적 고르게 잘 사는 나라를 만든 것이다. 스위스의 빈곤선 이하 인구 백분비는 7.6%로 행복도와 삶의 질 등에서 스위스와 우열을 다투는 덴마크의 빈곤율 13.4%보다 5.8%나 낮고, 미국․독일․일본․영국․한국의 빈곤율15.1-16.5%의 절반 수준이다.

스위스 번영을 견인한 코뮌

스위스가 광범위한 산업분야에서 놀라운 혁신을 일구어낸 비결은 무엇인가? 혁신가들은 개인주의적이지만 창의적이고 쇄신적인 사회생태의 일부로 존재할 때 큰 성취를 이룰 수 있다. 혁신가들은 서로 경쟁하면서도 한 장소에 모여 시너지를 창출하는 경향이 있다. 이런 관점에서 스위스 미러클은 ‘혁신가 활동의 클러스터(clusters of entrepreneurship)’라는 개념으로 설명될 수 있다.

스위스가 혁신가정신의 클러스터로 발전하는 데 2,324개 코뮌의 역할이 컸다. 취리히 자유연구소(Leberales Institute)의 창립자 Robert Nef는 스위스 미러클의 비밀이 “과세권을 갖는 경쟁력 있는 코뮌의 활약”에 있다고 역설한다. 스위스 전체 세입의 약 30%를 주민이 직접 결정하고 징수해서 사용하는 코뮌정부는 상위정부가 남겨준 보충적 권한과 공적 자금을 운영하는 하급행정기관이 아니라 “원초적 정부”로서 스위스의 번영을 이끌었다는 것이다.

2014년 1월 취리히의 주간신문 ｢자이트-프라겐(Zeit-Fragen)｣에 ‘왜 스위스가 이렇게 잘 나가는가?’라는 제목의 칼럼이 실렸다. Marianne Wuethrich 박사는 이 칼럼에서 스위스의 성공요인으로 연방제․직접민주제와 코뮌자치를 꼽았다. 연방제와 직접민주제는 마치 자석처럼 기업을 작은 코뮌에 끌어들여 지역사회발전에 동참하게 만들었고, 코뮌자치는 수준 높은 고등교육기관･직업학교와 함께 주민의 애향심과 공동체의식을 함양한 최상의 시민학교였다는 것이다.

전국에 산포된 글로벌기업 본사

스위스인 중 4분의 3이 사는 인구 2만 명 미만의 작은 도읍은 하찮은 농촌 도읍이나 마을이 아니다. 1-2만 명 규모의 스위스 코뮌을 방문한 여행객은 누구나 종종 농촌의 쾌적함과 도시의 편리함을 두루 구비한 작은 도읍에서 여생을 보내고 싶다는 욕구를 느낀다.

스위스의 소 도읍이 이런 매력을 갖추게 된 것은 무엇보다 코뮌의 건강한 경제생활을 뒷받침하는 건실한 기업 덕분이다. 이를테면 레만호수 동편에 자리 잡은 인구 1만 5천 명의 뷔베 코뮌에는 197개국에 447개 사업장을 가진 제약식품업계의 초국적기업 네슬레 본사가 있다. 인구 1만 6천 명의 솔로돈 코뮌에는 세계 도처에 11,430명의 직원을 둔 세계 1위 임플란트 생산업체인 신테스(Syntes)의 본사가 입지한다.

인구 1만 8천 명의 요나 코뮌에는 70개 국가에서 7만1천 명의 직원이 일하는 건축자재회사인 홀심(Holcim)의 본사가 있다. 심지어 인구 3천 2백여 명에 불과한 소도읍 벨러뷔 코뮌에는 세계 2위 귀금속 장신구회사인 리치몬트(Richemont)의 본사가 자리를 잡고 있다. 그리고 스위스 시계산업의 중심지인 인구 5만 4천 명의 비엘 코뮌에는 오메가․라도․브리게 등의 브랜드로 우리에게 친숙한 세계최대 시계회사 스와치그룹(The Swash Group)의 본사가 위치해 있다.

이와 같이 세계적 경쟁력을 지닌 크고 작은 기업들은 곧바로 코뮌재정의 든든한 토대가 된다. 코뮌정부의 조세수입 몫이 적지 않은 데다 그 대부분이 코뮌정부가 부과해 징수하는 개인소득세와 기업이윤세이기 때문이다. 스위스 코뮌재정의 윤택함은 크고 작은 견실한 기업과 지방의 막강한 과세권이 뒷받침한다.

막강한 코뮌자치권

코뮌의 평균인구가 3천 5백여 명인 사실만으로 이렇게 작은 코뮌이 누리는 자치권은 미미할 것으로 짐작하는 사람들이 많지만, 터무니없는 오해다. 스위스 코뮌은 인구 1천만 명이 넘는 우리나라 서울은 물론이고 여느 선진국 기초정부보다 훨씬 강력한 자치권을 누린다.

캔톤에 따라 다소 상이한 사무처리 권한을 보유한 코뮌은 연방과 캔톤으로부터 집행을 위임받은 사무와 광범위한 고유사무를 처리한다. 코뮌이 연방법률의 집행을 위임받아 처리하는 사무는 수질보호, 식품경찰, 민방위 등이며, 캔톤의 법률집행을 위임받아 처리하는 사무는 교육사무 등이다.

코뮌이 위임사무와 달리 집행권뿐만 아니라 입법권과 행정권 및 때로 사법권(코뮌조례 위반 시 형벌 부과권한)까지 행사하는 고유사무에는 유아교육, 초등교육, 중등교육, 사회부조, 사회보험, 노인복지, 보건, 주택, 교통, 지역사회계획, 건축경찰, 소방경찰, 교통경찰, 환경, 문화, 스포츠, 가스, 전기, 상수도, 하수도, 토지이용계획 등이 포함된다. 아울러 코뮌은 코뮌정부의 조직인사권, 예산과 결산, 세율을 결정하는 광범위한 자치재정권을 행사한다.

이중에서 특히 토지이용계획권과 과세권은 코뮌이 보유한 가장 중요한 자치권이다. 스위스에서는 주민이 수십 명에 불과한 코뮌일지라도 완벽한 토지이용계획권을 갖는다. 방문객은 스위스의 작은 마을을 방문할 때 잘 정비된 도로, 조화로운 건축물, 아름다운 경관에 감명을 받는다.

이런 성과는 바로 코뮌주민이 직접 결정한 토지이용계획의 결과다. 스위스 코뮌의 토지이용계획 특징은 주민총회나 주민투표로 결정되며, 계획이 매우 구체적이라는 것이다. 스위스 코뮌의 도시발전계획은 보통 건물지붕의 높이, 각도, 색깔 선정에 이르기까지 상세하게 규정한다.

코뮌자치권의 백미 과세권

과세권이야말로 코뮌자치권의 백미(白眉)다. 코뮌은 공공서비스 제공에 필요한 재원을 조달하기 위해 캔톤법이 정한 범위 내에서 주민의사에 따라 정해진 세율로 소득세를 비롯해 부유세, 인두세(또는 가구세), 순이윤․자본세, 상속․증여세 등을 자유롭게 부과한다. 그 결과 코뮌의 조세수입은 대부분 소득세와 부유세로서 이중 70% 이상은 개인소득세, 약 10%는 기업이윤세가 차지한다.

코뮌이 누리는 이런 막강한 과세자치권은 중앙정부 법령이 규정한 지극히 한정된 범위 내에서 탄력세율을 정할 수 있는 우리나라 지방정부 과세자치권과 질적으로 다르다. 더욱이 최근 우리나라 중앙정부가 지방정부의 반대를 무시하고 연 2조5천억 원에 달하는 취득세율 50%를 일방적으로 감축한 집권주의 횡포는 스위스에서는 상상할 수 없다.

연방․캔톤․코뮌 간 세금수입은 대략 30:40:30으로 배분된다. 이런 튼튼한 지방세 수입구조가 평균인구 3천 5백여 명에 불과한 코뮌정부의 평균재정자립도를 무려 87% 수준으로 끌어올린다. 이런 건강한 스위스 지방재정은 국세와 지방세 비율이 8:2를 맴돌고 전국평균 지방재정자립도가 50.6%대로 추락한 한국의 빈약한 지방재정과 극적 대조를 이룬다.

레겐스베르그 마을공화국

코뮌은 스위스 번영의 요람이며 경쟁력의 발전소다. 코뮌이 스위스 번영과 경쟁력의 발원지인 까닭은 무엇인가? 그것은 ‘무게 중심이 아래 있는 나라’이기 때문이다. 무게 중심이 아래 있다는 것은 권력이 지방, 곧 코뮌과 주민으로부터 발원한다는 뜻이다. 그 구체적 증거는 코뮌의 막강한 과세권과 재정주민투표제도다. 바로 여기에 기업과 코뮌의 끈끈한 친화성과 글로벌 향토기업의 비밀이 숨어 있다.

2015년 12월 필자는 인구 487명의 레겐스베르그 코뮌을 방문해 스위스 번영의 비밀이 코뮌에 있음을 새삼 확인했다. 레겐스베르그 코뮌은 마치 수도원처럼 조용하고 쾌적했지만 역동적 저력이 느껴졌다.

작지만 위엄 있는 산마루 성채 안팎에 가지런히 늘어선 건물과 가옥, 2016년도 세금인상을 포함한 예산안을 확정한 주민총회, 소득세･법인세･부유세 등 세금을 포함해 코뮌의 주요 사안을 결정하는 주민투표, 부채 없는 건전한 코뮌재정, 실업률 0%, 행정위원･감사위원･선거위원･학교위원･부동산사정관･치안판사 등 수많은 선출직 자원봉사 공직, 4개 언어를 구사하는 자원봉사(주당 1.5일 근무) 코뮌수장, 스마트한 풍모를 풍기는 3명의 코뮌직원은 인도 독립의 아버지 Mahatma Gandhi가 꿈꾸었던 마을공화국을 연상시켰다.

“레겐스베르그는 정령 스위스 북동부의 작은 나라 리히텐슈타인을 닮은 마을공화국이 아닙니까?”라는 필자의 질문에 코뮌수장 Peter Wegmüler씨는 망설임 없이 미소를 지으며 “그렇습니다.”라고 수긍했다.

동네자치를 시민공화정치의 출발점으로

한국은 평균인구 22만 7천 명에 달하는 세계 최대의 기초정부를 가지고 있으면서도 기초정부 산하 읍･면･동은 자치적 권능이 결여된 일선행정계층에 불과하다. 한국 지방자치가 주민생활 속에 뿌리박지 못하고 있는 중요한 이유 중 하나는 바로 이 때문이다. 따라서 읍･면･동의 동네자치 활성화는 자치공동체운동의 최우선 과제라고 할 수 있다.

동네자치를 진작시키려면 먼저 헌법질서를 바라보는 세계관의 변화, 곧 단일중심주의 패러다임에서 다중심주의 패러다임으로 일대 전환이 필요하다. 아직도 한국의 헌법질서를 규정짓는 소용돌이 집중체제를 나라의 무게 중심이 지방과 시민에게 있고 소수를 보호하는 권력공유체제로 전화시키는 사고방식의 변화가 필요하다.

근래 정부는 읍･면･동 수준에 대의민주제적 성격을 띤 ‘주민자치회’ 모형을 시범실시하고 ‘지역공동체 활성화 기본법(안)’을 마련하는 등 오랜 세월 고질화된 읍･면･동 천시정책에서 벗어나려는 희미한 조짐이 엿보인다. 그러나 정부가 마련한 구체적 시행지침을 검토해보면 아직도 단일중심주의적 세계관에 얽매여 있음을 확인할 수 있다.

근래 정부는 동네자치 활성화 실험을 시도해온 서울시가 법률이 허용하는 범위 내에서 독자적인 읍･면･동 정책을 펼치려 하자 강한 거부감을 들어내며 동네자치 실험을 가로막아온 것으로 알려지고 있다.

제주 읍･면･동 자치화

동네자치를 민주정치의 초석으로 헌법질서에 제도화하려면 읍․면․동을 자치화하는 획기적 동네분권이 필요하다.

(1) 획기적 지방분권의 일환으로 읍･면･동 분권을 추진하고, (2) 읍･면･동 자치재원의 확보를 위해 주민세를 읍･면･동세로 전환하여 주민투표로 결정하도록 해야 한다. (3) 읍･면･동 주민자치기구로 주민자치회를 구성하고, (4) 읍･면･동 주민자치회는 읍･면･동사무소 정책의 우선순위결정권, 읍･면･동사무소와 구청 직원의 출석 및 보고 요구권, 읍･면･동사무소 예산편성권, 읍･면･동 발전계획의 수립 및 평가권을 행사할 수 있어야 한다.

그리고 (5) 읍･면･동장은 주민이 직선하거나 시장･군수･구청장이 추천한 인물을 읍･면･동 주민자치회의 동의를 얻어 임명하고, (6) 읍･면･동에 부여된 권한을 주민총회, 주민투표, 주민발의, 주민참여예산, 전자민주주의 등을 통해 주민이 직접 결정할 수 있도록 해야 한다.