[기획-유료방송 공정경쟁 방안]유료방송의 공정경쟁 방안 정책 마련 좌담회-콘텐츠를 중심으로

[김주윤]

[기획-유료방송 공정경쟁 방안]유료방송의 공정경쟁 방안 정책 마련 좌담회-콘텐츠를 중심으로
SO 덤핑 서비스… 저가경쟁구도 시장성장 발목 초기 중계유선 배제 가입자 확보 어려움 자초 케이블TV업계 콘텐츠 강화로 IP-TV 맞서야
 
 
유료방송시장에서 위성방송과 케이블TV방송의 대립각이 해를 더할수록 날카로워지고 있다. 앞으로 인터넷TV(IP-TV) 서비스업체인 통신사업자와도 경쟁해야 할 위기를 맞은 케이블TV방송사(SO)는 생존을 위해 방송콘텐츠에 대한 지배력을 더욱 강화하려하고 있다. 급기야 올 들어 복수방송채널사용사업자(MPP)의 위성 이탈과 케이블 집중 현상이 더 심해졌으며 한편으로 PP들의 광고 수입 의존도가 높아지며 수신료가 기본인 유료방송의 본질이 흐려지고 있다는 지적도 나오고 있다.

이처럼 유료방송시장에서의 지상파TV방송을 포함한 콘텐츠 확보 분쟁은 앞으로 신규 미디어가 등장할 때마다 반복 재현될 것으로 우려된다.

이미 위성방송이 지상파TV 재송신을 타결하는데 3년이란 시간을 보냈으며 위성 이동멀티미디어방송(DMB) 역시 같은 문제에 부닥쳐 있다. 때문에 지금 최소한의 기본적인 방향을 제시하지 못할 경우 앞으로 신규미디어와 기존 미디어 사이에 끊임없고 소모적인 논란은 불보듯 뻔하다.

이에 디지털타임스는 학계와 연구계의 뉴미디어 전문가를 초청해 고려대 홍기선 언론학부 교수의 사회로 올해 10년이 되는 케이블방송 시장을 콘텐츠의 공정거래측면에서 되짚어 보고 개선 방안을 모색해보는 좌담회를 마련했다.

사회: 홍기선 고려대 언론학부 교수

참석자(가나다 순)

김국진 정보통신정책연구원 책임연구원

김은미 연세대 신문방송학과 교수

도준호 숙명여대 언론정보학부 교수

황근 선문대 신문방송학과 교수

일시 : 2005년 1월 25일 16:00~18:00

장소 : 디지털타임스 회의실

사회: 유료방송시장에서 공정질서를 어떻게 추구하느냐가 이 자리에 던져진 숙제다. 우선 유료방송시장이 어떤 것인 지부터 짚어보자.

김은미 교수: 우리나라 유료방송 시장은 10년이나 됐다. 그 기간이면 충분히 정상적으로 안착할 시간이었다고 본다. 93년, 94년 케이블TV 도입을 논의하던 때로 돌아가 보면 당시에는 굉장히 낙관적인 그림을 그렸었다. 유료방송이란 광고를 재원으로 하는 방송이 아닌 시청자의 수신료를 재원으로 하고, 시청자가 원하는 방송을 보기 위해 돈을 지불함으로써 다양하고 차별된 콘텐츠를 즐길 수 있다는 기대가 컸다. 그런데 10년이 지난 지금에도 산적한 문제를 안고 있고 공정경쟁이 가능한 지를 얘기해야하는 게 작금의 현실이다.

SO들의 덤핑 서비스 가격의 문제 등으로 인해 시장이 업그레이드 되지 못하고 있다. 이로 인해 PP조차 플랫폼 사업자에 줄서기 하는 것이다.

사회 : 그렇다면 유료방송시장에서 공정거래 질서를 저해하는 문제들은 어떤 것들이 있는가.

김국진 박사: 유료방송 시장의 공정경쟁 이슈는 일차적으로 유료방송 내에서 상이한 플랫폼간의 공정경쟁 문제가 있다. 수직적 구조로 봤을 때 플랫폼과 PP간의 거래문제, 더 범위를 넓혀 유료방송사업자와 통신사업자와의 공정경쟁 문제 등을 들수 있다. 처음 케이블이 등장했을 때 중계유선을 그대로 둔 상태에서 유료방송시장을 형성하다 보니 기존 중계유선의 요금구조에 대단한 제약을 받았다.

저가 경쟁을 할 수밖에 없었고 이것이 문제의 시발이었다. 1200만 가입자를 갖고 있으면서 저가형 구조가 되다보니 새로운 위성방송 사업자가 출현해도 그 틀을 벗어나기 어려웠다. 그 가운데 지상파 재송신이 불가능한 스카이라이프의 독특한 문제가 불거졌다. 그래서 현재 상황도 지상파방송의 콘텐츠와 몇 개로 대표되는 양질의 콘텐츠를 둘러싸고 위성-케이블의 갈등이 존재하고, 또 그들을 둘러싸고 방송과 통신의 갈등이 존재하는 형태다.

사회: 요즘 발생하는 위성과 케이블의 갈등 문제는 어떤가.

황근 교수: 좀 복잡한 문제 같다. 유료방송에서 매체는 늘어난 반면, 콘텐츠는 늘 부족현상이 지속되고 있다. 지상파 프로그램에 한 축을 걸쳐야 생존이 가능한 구조가 고착화되고 있는 것이다. 그동안 지상파를 독점해 온 케이블이 위성의 등장에 따라 지상파 재송신을 억제하고 시장에서 우위를 확보하려고 했다. 또 방송통신융합 현상 중 하나로 올해 핫 이슈로 떠오른 IP-TV가 등장하면 가장 치명적인 게 케이블TV다. 케이블이 콘텐츠 지배력을 더 높여야 할 상황이 온 것이다.

특히 인터넷 전용회선을 통해 방송을 송출하고 비디오를 서비스하면, 케이블SO들은 치명타를 입게될 것이다. 케이블SO가 위성의 권역별 재송신을 막을 수 없는 입장서 보면, IP-TV에 대한 방어는 당연하다. CJ미디어의 문제 또한 새로운 미디어의 등장이전에 매체 시장에서 경쟁력 있는 콘텐츠 선점하자는 차원에서 발생한 사건으로 볼 수 있다.

도준호 교수: 유료방송 시장이 10년이나 됐다고 하지만 콘텐츠 측면에서 보면 아직도 지상파 프로그램의 재활용 일색이다. 기본적으로 유료방송이란 시청자가 전문화되게 편성된 프로그램을 보기 위해 일정비용을 지불해서 보는 것인데, 돈을 내고 볼 정도로 좋은 콘텐츠가 없다. 콘텐츠의 투자와 재생산을 하는 선순환 구조를 만들어내지 못한 것 같다. 또 하나는 공정경쟁을 저해하는 요소로 지적되는 게 수직적 결합 문제를 얘기할 수 있다.

MPP, MSO, MSP(MSO+MPP)가 등장하면서 사업자 입장에서는 전략에 따라 사업적 결정을 하는 것인데, 이런 결정이 시장 지배력이 커진 사업자가 다른 사업자의 진입을 막는 목적으로 활용되면서 불공정경쟁이 야기됐다고 할 수 있다.

사회:구체적인 사례를 들어 유료방송의 불공정 등의 문제를 지적했으면 한다. 특히 외국 사례나 가이드라인, 원칙 등에 대해서 지적하고 토론을 했으면 한다.

김교수: 중요한 것은 선순환의 구조인데, 선순환 구조의 문제는 닭이 먼저냐 달걀이 먼저냐와 같은 사안이라고 본다. 콘텐츠가 좋아야 사람들이 돈을 주고 볼 것이고, 이래야 유료방송 시장이 커질 것이다. 또 사업자는 재투자를 하고 양질의 콘텐츠는 당연히 양산될 것이다. 콘텐츠 산업이란 많은 시간과 돈이 투입되는 산업이다. 외국의 경우에도 뉴미디어가 등장했을 때 기존 지상파TV에서 은퇴한 프로그램을 쓴다고 해서 `retirement tv'라고 부른다. 지상파에 대한 의존도가 높다는 것이다.

최근 MPP의 위성이탈 문제는 전략적으로 해당 MPP가 케이블이냐 ,스카이라이프냐로 줄서기 하는 것이다. 본질은 영리를 추구하는 사기업의 문제라는 것이다. 하지만 공정 경쟁의 문제가 있어 정책 담당자들의 고민이 클 것이다. 사기업의 영리 문제를 어떻게 정책이라는 칼로 재단할 것인가의 문제인 것이다.

김박사: 사실 먼저 방송시장에 진출한 사업자 입장에서는 새로운 방송사업자의 등장이란 것은 자신들의 시장을 내줘야 하는 것이기 때문에 진입 장벽을 치기 위한 전략을 모색할 수밖에 없다. 다른 나라의 예를 봐도 이런 상황에서 제일 많이 동원되는 것이 콘텐츠에 대한 지배력을 행사하는 것이다.

우리나라에 위성이 등장하면서 이런 문제들이 부각되었는데 미국의 예를 들면 위성방송이 1980년에 등장할 예정이었다. 그런데 무려 14년 후인 1994년에서야 처음 출현했다. 그 동안 미국은 1992년 케이블액트(CableTV Act)를 발효, `프로그램 액세스 룰(Program Access Rule)' 개념에서 다른 플랫폼으로의 콘텐츠 제공을 차단하는 행위를 금지하도록 하는 규정을 만들었다. 그런 규정이 나온 뒤인 2년 후, 위성방송이 등장할 수 있었다는 것은 시사하는 바가 크다.

실제 그 법이 2002년12월5일에 법적 시효가 끝나는 걸로 돼 있었는데, 2002년12월 전후로 다각적인 논의 끝에 여전히 케이블의 콘텐츠 지배력이 커서 연장해야 한다는 의견이 우세했다. 결국 5년 후인 2007년12월5일까지 연장됐다.

따라서 새로운 매체가 등장했는데 콘텐츠가 절대적으로 부족하고 콘텐츠를 둘러싸고 지배력 경쟁이 불가피한 상황에 처해질 경우를 대비한 원인적인 처방과 다른 나라의 경우처럼 좀더 합리적이면서도 공정 경쟁할 수 있는 방안을 마련하기 위해 궁리할 단계가 왔다고 본다.

황교수: 우리나라 유료방송시장이 저가로 고착된 것은 초기 케이블TV 출범시 큰 오류 있었다. 우선 중계유선을 배제했다는 점과 대기업들이 우후죽순 겪으로 참여했다는 것이다.

초기 사업에서 중계유선을 배제하다 보니까, 초기 가입자 확보가 어려웠고 이로 인해 선순환 구조로 못갔다. 따라서 종합유선 방송으로 중계유선을 전환시키는 고육책을 쓴 것이다. 지상파 콘텐츠의 사용도 묵인했다. 이로써 케이블TV가 다채널 매체임에도 불구하고 서비스 차별화를 이뤄내지 못했다. 가격 또한 중계유선 방송시 받았던 가격으로 낮아졌다. 악순환의 골이 더욱 깊어진 것이다.

위성의 B스카이B를 시장 진입에 가장 성공한 모델로 꼽는데 B스카이B가 성공할 수 있었던 몇 가지 이유는 직접채널을 종합편성채널과 오락채널을 운영할 수 있었다는 점이다. 그 채널이 경쟁력을 갖고 그 채널로 인해 B스카이B의 이미지가 고양되었다.

스카이라이프의 경우도 자체 채널로 스포츠채널을 운영하려 했는데 2,3대 주주인 지상파TV의 반대에 부닥쳐 추진하지 못했다. 결국 기존 PP에 의존해야 할 상황이고 더 악순환이 됐다. 앞으로 들어올 기간통신사업자도 콘텐츠에 투자하거나 다른 콘텐츠를 끌어들일 만한 힘이 있어야지 지상파에 의존하는 구도라면 악순환은 계속될 것이다.

도교수: 악순환과 불공정 문제는 방송위원회 등 규제기구의 책임은 피할 수 없을 것이다. 방송위 등에서는 유료방송 매체에 대한 정책적인 큰 그림을 갖고 장기적인 안목에서 접근하지 못했다. 특히 케이블 등에 있어서는 뉴미디어적인 매체 속성을 반영하지 못했다.

지상파의 경우는 전파의 희소성에 따라 내용규제와 소유규제를 해왔다. 이를 뉴미디어에 그대로 적용하는 것 자체가 문제이다. 뉴미디어에 대한 안목없이 사업을 추진한 것 같다.

뉴미디어가 어느 정도 시장에서 안착할 수 있도록 뒷받침해 주는 정책이 필요한데, 이 부분에서 큰 안목없이 공익성만 강조해 왔다.

황교수: 방송위원회 얘기가 나왔으니 말인데, 무소불위의 권한을 갖고 있는 기구인데도 불구하고 이를 활용한 도구가 별로 없다고 본다. 대표적인 것이 바로 시장조사권이다. 현재 방송위는 시장 조사권을 갖고 있지 않다. 따라서 사업자에 대한 제재를 할 수가 없는 것이다. 방송시장의 공정경쟁을 얘기하려면, 우선적으로 방송위에 시장조사권한을 주어져야 한다.

사회: 김국진 박사의 말대로 미국의 경우 한 지역내에서 위성의 점유율이 15%까지 오르기 전까지 기존 PP들을 사용할 수 있도록 하는 정책적 배려를 해주는 것으로 알고 있다. 우리 시장에서도 그런 게 가능하지 않을까 싶다. 정책적인 대안을 얘기했으면 한다.

김박사: CJ미디어가 위성에서 일부 채널을 중단한 것은 사업적인 선택으로 꼭 나쁘다고만 할 수 없다. 오히려 유료방송이 광고에 의존할 수밖에 없는 구조가 되고 있는데 이를 정책적으로 치유해야한다.

콘텐츠의 가치를 인정해주지 않는 상황인데 콘텐츠에 대한 재투자의 저해와 질 하락을 일으키는 악순환의 고리를 끊는 장기적인 처방이 필요하다. 그렇다면 외부에서 정책이 필요한데 지금 상황에서는 정책적 목표를 단순화 시켜 콘텐츠에 초첨을 맞춰야 한다. 양질의 콘텐츠를 위해 공적 기금을 투입해야 한다고 본다.

또 현재 케이블 시장은 저가시장 구조를 탈피하고 적정가로 갈 수 있는 기회를 맞았다. 바로 디지털방송으로의 전환이다. 시급히 디지털전환을 통해 통신사업자와의 트리플플레이서비스(TPS) 경쟁을 해야한다.

그런데 현재 28만원 가량하는 셋톱박스의 보급 부담의 문제가 걸려있다. 이에 대해서는 적극적인 지원이 필요하다고 본다. 대신 SO들에게는 공정한 콘텐츠의 가격을 인정해 PP에게 수신료를 주게 하고 책임을 분명히 지워야한다. 아울러 PP의 디지털 지원도 필요하다. 특히 PP들의 디지털 전환 지원시 서비스품질(QoS)에 대한 부분도 도입돼야 할 것이다. PP와 SO 들에 대한 지원이있다면, 이후 PP의 프로그램 내용과 품질에 대해서도 가이드라인을 제시하고 이를 평가해 시장에서 퇴출시키는 룰도 병행해야 한다고 본다.

사회: 사업자가 자기 전략을 펴는 것은 좋은데 다른 사업자가 유도하는 것은 문제지 않나. 또 만일 시장지배적 사업자가 독점권을 행사한다면 그것도 문제인 것 같은데.

도교수: 사업자들은 항상 이익을 극대화하는 방향으로 독점권을 가지려고 한다. 오히려 독점권을 어느 정도까지 인정해주느냐의 측면으로 봐야 한다. 지금은 이 독점권이 전체적인 시장의 파이를 키우는데 부정적인 역할을 하는 단계라고 보여진다. 신규사업자가 최소한의 공정경쟁을 할 수 있게, 콘텐츠에 대한 접근권을 줘야 한다. 이는 정책적인 차원에서 접근해야 한다.

위성이나 DMB나 IP-TV 등 새로운 매체가 나올 때마다 새로운 매체는 새로운 콘텐츠를 담으라고 얘기한다. 그러나 이는 공허한 소리다. 현재 사람들이 좋아하는 콘텐츠가 한정돼 있다면, 일단 초기 가입자 기반을 확보할 수 있도록 초기 일정기간 동안 정책적인 보장을 해주고 장기적으로 프로그램 개발에 투자할 수 있도록 유도해야 한다.

김교수: PP시장의 육성 지원에는 전적으로 동의한다. 그러나 품질 관리(QoS)의 도입은 신중히 접근해야 할 것으로 보인다. 섣부른 관리는 자칫 업체들에 부담이 될 수 있다. 한국영화를 예로 들 수 있다. 초기 한국영화에는 수많은 공적자금이 투입됐다. 이는 우리나라가 그동안 콘텐츠를 제대로 만들지 못한 하나의 원인 있었다고 본다. 철저하게 시장원리에 맡겨 생존할 수 있도록 했다면, 그것이 시스템 내부에서 해결되도록 했다면 더욱 발전할 수 있었을 것으로 본다.

따라서 콘텐츠산업의 활성화는 장기적으로 기다려야 한다. 그런면에서 신규미디어가 등장했을 때 기존 콘텐츠를 사용하지 못하도록 막기보다 킬러콘텐츠의 경우, 신규 사업자가 어느 정도 궤도에 오를 때까지 사용할 수 있게 해야 한다고 본다. 그것이 지상파이든 인기 음악채널이든 플랫폼사업자가 공정하게 계약할 수 있는 정책이 필요하다.

도교수: 방송정책을 펼 때 가치를 어디에다 둘 것이냐의 문제는 바로 시청자 복지다. 시청자가 원하는 방송을 가장 편리한 시간대에 보여줘야 하는 게 시청자를 위한 것이다. 그 하나가 유료방송에서의 지상파TV다. 당연히 공익적, 시청자의 복지차원에서 누려야할 것을 못 누리는 왜곡현상이 발생하고 있는 것이다. 이와 관련해 입법 추진을 얘기할 때가 된 것같다.

사회: 지상파 콘텐츠를 누가 어떻게 접근하느냐가 생존의 방법이 됐다. 하지만 이것은 필수사항이지 부가사항이 아니다. 그런데 유료방송에서는 부가적인 서비스로 돼 버렸다. 새로운 매체인 DMB를 보자면 위성DMB를 돈 주고 보는 사람이 국민의 기본권리로서 지상파 시청을 못하는 상황인 것이다. 여기에 대해 시장의 저항이 있더라도 정책 입안자들의 입장에 확고한 원칙이 있어야 한다고 본다.

도교수: 좀 더 전향적으로 얘기하자면 디지털시대의 융합서비스를 어떻게 규제하느냐가 중요할 것 같다. 앞으로 DMB, IP-TV 등으로 유료방송 매체가 넓어지고 융합의 성격을 띤 서비스들이 많이 등장할 것이다. 이미 위성은 디지털로 시작됐기 때문에 문제 없지만 케이블의 경우는 올해부터 본격적으로 디지털 전환이 이뤄질 것이다. 디지털 전환과 융합화에 따른 문제에 있어서 어떻게 규제할 것인가의 문제는 큰 기구의 설립이 있어야 할 것이다.

사실 여태까지 정책입안자들은 실패를 두려워했다. 부담이 있었다는 말이다. 하지만 시장의 원리로 간다면 이것을 걱정하지 않아도 된다. IP-TV나 케이블TV 등도 모두 중복서비스 될 것이다. 서로 경쟁하도록 해야한다. 다시 말해 정책 집행자들은 실패를 두려워하지 않는 정책을 펼쳐야한다.

또 규제 공백이 생긴 부분을 두고 방송위원회나 문화관광부, 정보통신부 등이 갈등하는데 그런 사이에 사업자들만 피해를 본다. 이 부분을 빨리 정리하지 않으면 과거 스카이라이프의 지상파 재송신 갈등과 같은 문제가 계속될 것이다.

김박사: 근본적으로 인터넷 상에서 콘텐츠를 불법으로 무분별하게 보고 있는 대한민국의 현재 상태가 유료방송시장의 저가 구조 문제의 밑바탕이라고 생각한다. 그런 점에서 콘텐츠의 가치를 분명하게 높일 수 있는 제도적이고 획기적인 변화가 없으면 이 문제가 치유되기 어렵다. 그런 면에서 개별 행위에 대한 민감한 반응보다 오히려 콘텐츠를 확대하는 차원에서 처방이 필요하다.

김교수: 산업을 활성화하려면, 더 많은 사업자가 시장에 들어올 수 있도록 해야 한다. 불확실한 것보다는 악법이 낫다. 그동안 우리나라의 미디어 환경은 극도의 불확실한 상황에서 사업을 추진해왔다.

황교수: 현재 우리나라의 방송정책은 과도한 공익성 콤플렉스에 사로잡혀있다. 바로 이같은 공익의 논리가 방송시장을 왜곡시키고 있는 것이다. 로컬리즘도 공익, 유니버셜 서비스도 공익이다. 지금까지 새사업자의 진입을 막는 논리는 공익이라는 이 한 단어였다. 공익은 최소한 지켜야할 미니멈을 얘기하는 것이다, 공익이라는 잣대는 사회 모든 곳에 적용하는 것이 아닌, 제한적으로 실시해야 할 것이다.

사회: 지금까지 나온 얘기중 중요한 것은 지상파 재송신이라는 문제이다. 그렇다면 지상파 콘텐츠에 대한 접근성을 없애버린다면 되는 것 아닌가? 지상파 콘텐츠는 누구나 사용할 수 있도록 하자는 것이다. 지상파는 공공복지의 프로그램이기 때문이다. 따라서 어떤 매체나 모두 접근할 수 있게 해서 경쟁을 시킨다면, 산업적으로 대립하는 일은 사라질 것으로 본다.

결과적으로 유료방송 시장의 정상화를 위해서는 왜곡된 방송시장의 구조인 악순환 구조를 선순환 구조로 바꾸느냐의 문제이다. 하지만 이는 참으로 어려운 문제인 것 같다.

그러나 참고 기다릴 수만은 없는 문제다. 매체가 나올 때마다 논의를 반복하는 것도 문제다. 이제는 정책 입안자들이 이렇게 하면 좋아진다고 뭔가 제시하고, 학자들도 그 대안을 내야 할 것이다. 오늘 장시간 토론에 참석해 주셔서 고맙다.

정리=한지숙기자@디지털타임스