기독교사상에서 가져온 민주평통 조정현 상임위원의 글입니다.
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국제사회의 북한인권 대응: 유엔과 미국을 중심으로
남의 문제가 아닌 우리 가족, 우리 이웃의 문제인 북한인권 문제
2014년 말 오준 전 유엔 대사는 북한 주민의 인권 문제가 단순히 남의 이야기가 아닌 우리 가족이나 친지의 문제로서, 그 아픔을 깊이 공감할 수밖에 없으며 이를 위해 할 수 있는 옳은 일을 하길 희망한다고 유엔 안보리에서 설득력 있게 호소하여 큰 반향을 일으킨 바 있다. 우리에게 북한의 인권 현실은 같은 한민족으로서, 찢어진 가족이나 친지의 일원으로서, 가장 가까운 이웃으로서, 또 국내법적으로는 헌법상 우리 영토에서 진행되는 우리 국민의 인권 보호 차원에서 간과할 수 없는 매우 중요한 사안이다. 또한 언젠가 남북이 평화통일이라는 대업을 달성하기 위해서도 북한인권 문제의 개선은 일종의 선결과제로 결코 경시할 수 없다.
현재 한국의 북한인권에 대한 관심과 대응은 이러한 일반론과 달리, 약간 식상한 주제로 취급되고 있다. 특히 여야 합의로 2016년 북한인권법이 제정되고도 아직까지 제대로 시행되지 못하고 있는 점에서도 알 수 있듯이, 정치적으로 상당히 민감한 문제로 취급되고 있다. 또한 젊은 세대의 경우 직접적 연결고리가 없는 북한의 문제에 대해 같은 민족이라는 차원보다는 사실상 별개 국가의 국내 사안으로 보는 경향도 점차 강해지고 있다.
그렇다면 우리는 과연 북한인권 문제를 어떠한 차원에서 바라보아야 하는가? 유엔과 미국, EU 등 국제사회는 북한인권 문제를 어떻게 취급하고 있는가? 그들의 논리는 무엇이고 우리에게 주는 함의는 무엇인가?
유엔 등 국제사회에서 북한인권 문제는 이미 확고한 상수
제2차 세계대전 당시 독일 나치 정부의 유대인 집단학살을 목도한 국제사회는 인권 문제를 국제적 이슈로 보기 시작했다. 전통적으로 국가 간의 관계만 취급하던 국제관계에서, 특별한 잘못을 저지르지 않은 자국민을 단지 인종적, 종교적 이유 등으로 집단 수용하고 수백만을 잔인하게 학살한 홀로코스트의 경험은 사람들에게 매우 큰 충격으로 다가왔다. 국내 문제라는 이유로 주권의 가림막에 숨어 있던 이러한 인권 침해는 인류의 양심에 큰 경종을 울렸고, 보호를 받아야 할 국가로부터 오히려 박해를 받아 전혀 보호받을 곳 없는 개인의 상황을 규율하기 위해서라도 인권의 문제를 인류의 보편적 가치이자 국제 문제로 취급하자는 공감대가 형성되었다. 유엔은 1948년 〈세계인권선언〉을 시작으로 다양한 국제인권조약과 이를 감독할 국제기관들을 설립하여 국제인권체제를 발전시켰고, 난민 보호를 위한 체제도 새로이 만들었다.
193개 유엔 회원국의 하나인 북한의 인권 문제도 유엔 내에서 당연히 다뤄진다. 그 중요도와 주목도 측면에서 보면 북한인권 문제는 분명 유엔의 주요 인권 이슈 중 하나인 것으로 보인다. 실제 스위스 제네바의 유엔 인권이사회 회의에서는 전 세계에서 보고된 무수히 많은 종류의 인권 침해 사안이 논의된다. 그중에서도 북한인권 문제는 최근 20년 동안 다섯 손가락 안에 드는 매우 중요한 사안으로 항상 취급되었다. 2003년부터 유엔 인권위원회와 이를 이어받은 인권이사회에서는 매년 3월 말 북한인권결의를 채택하여 북한의 인권 상황을 점검하고 지적한다. 2005년부터는 뉴욕의 유엔 총회에서도 매년 12월 말이면 보다 권위 있는 북한인권결의가 비슷한 내용으로 채택되고 있다. 이 결의에 참여한 회원국의 찬성 숫자가 점점 늘어나고 반대 숫자는 점점 줄더니, 10여 년 전부터는 아예 표결도 없이 총의(consensus)로 북한인권결의가 채택되고 있다. 유엔은 또한 북한인권 상황만을 감독하고 보고하는 북한인권특별보고관을 따로 임명하여 지금까지 계속 운영하고 있다.
이와 같이 유엔 등 국제사회에서는 북한인권 문제를 인류 보편의 인권 문제로 보고 기본적으로 일관성 있게 문제제기를 하고 있다. 또한 정치범 수용소, 고문 등 자유권적 문제와 함께 식량권, 건강권 등 사회권적 문제들을 골고루 다루고 있다. 북한인권 문제를 아예 모르면 모를까, 1990년대 중반 이후 시작된 탈북 행렬로 구체적 스토리텔링이 가능해진 21세기에 북한의 인권 침해 문제는 한번 들으면 적당히 눈감을 수 없는, 아니 오히려 국제적으로 가장 주요하게 취급해야 할 심각한 문제로 인식하고 있는 것이다. 즉 국제사회에서 북한인권 문제는 이미 우리의 입장과 상관없는 확고한 ‘상수’로 자리잡았다고 말할 수 있다.
건설적 대화 등 협력적 접근에서 형사처벌 등 공세적 접근으로의 전환
2000년대 초부터 시작된 유엔의 북한인권 해결 접근법은 10년이 지난 후 변화된 양상을 보였다. 기존에는 유엔 인권 메커니즘을 통해 북한과 건설적 대화를 추진하고, 이에 더해 매년 유엔 인권이사회 및 총회의 북한인권결의를 통해 여러 권고사항을 북한에 전달하고 설득하던 협력적 방안이 추구되었는데, 이러한 국제인권법적 접근은 인권 개선에 대한 의지가 높지 않고 상대적으로 국제사회와도 유리되어 있는 북한에 대해 유의미한 성과를 거두기에는 근본적인 한계가 있음을 국제사회가 인식한 것이다.
그러다가 2013년 3월 유엔 북한인권조사위원회(COI)가 유엔 인권이사회의 컨센서스로 설립됨으로써 근본적 전환점을 맞이한다. 즉 만성적인 북한인권 침해 상황을 국제형사법상 “인도에 반한 죄”(crimes against humanity, 반인도 범죄)로 파악하고 이에 대한 조사 임무를 COI에 부여한 것이다. 2014년 2월에 발표된 COI의 보고서는 정치범 수용소 등 다양한 구금시설에서의 인권 침해, 정부 당국에 정책적 책임이 있는 1990년대 대량 아사 사태, 그리고 외국인 납치 등 조직적 강제실종 사건들을 체계적이고 광범위한 반인도 범죄로 결론내리고 국제형사재판소(ICC)로 회부할 것을 권고하였다. 또한 이러한 대량 인권 침해 사태, 즉 국제범죄 행위에 대한 국제공동체의 보다 적극적인 보호책임(R2P) 이행을 강조하였다.
이후 유엔은 인권이사회와 총회에서 COI 보고서의 내용을 확인하고 지지하는 결의를 꾸준히 채택함은 물론, 2014년 12월부터는 국제형사재판소에 이 사안을 회부할 법적 권한이 있는 안전보장이사회에서도 북한인권 문제를 공식 의제로 논의하기 시작하였다. 물론 중국 등 일부 안보리 상임이사국의 거부권 행사 우려로 구체적인 내용을 결정하는 수준까지는 이르지 못했지만, 관련 사안에 대해 주의를 환기하고 국제 평화와 안전을 책임지는 안보리에서 북한의 대량 인권 침해 사안을 지역 평화와 안전에 대한 위협으로 취급했다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 또한 서울에는 북한인권 문제를 담당하는 유엔 인권사무소가 2015년 설립되어 현재도 활동 중이다.
한편 2018년 평창동계올림픽 이후 남북미 협상 국면에서 잠시 중단되었던 안보리의 북한인권 논의는 2023년에 다시 공식 의제로 채택되었다. 참고로 우리나라는 앞서 1996-97년, 그리고 2013-14년 안보리 비상임이사국 활동에 이어 내년부터 2년간 세 번째로 안보리 비상임이사국 임기를 시작한다.
유엔을 필두로 한 국제사회는 COI 설립 이후 구체적 인권 침해에 대해 북한을 비판하고 국제형사적 문제도 제기하는 등 다소 공세적 입장을 펼치는 한편, 기존의 건설적 대화나 기술협력, 인도적 지원 등 협력적 방안도 동시에 추구하고 있다. 이에 대해 북한도 사회권, 여성, 아동, 장애인 문제를 중심으로 여러 유엔 인권 메커니즘에 실제 참여하며 일부 개선된 모습과 의지를 보여주기도 하였다. 이런 일부 건설적 분위기는, COI 설립 10주년인 2023년 현재, 최근 수년간의 코로나 사태와 급격한 신냉전적 환경의 출현으로 또 다른 전기를 맞고 있는 것으로 보인다.
북한인권, 연방법률에 의해 보장된 미국의 초당적 이슈
북한인권 문제는 북한과 특수관계인 우리나라 외에도 미국, 일본, EU, 영국 등 다양한 국가와 지역의 주요 관심사이기도 하다. 미국과 일본은 각기 북한인권법과 같은 국내 법령을 제정하여 북한인권 문제의 다양한 측면을 다루기도 하고, 특히 최근에는 미국은 물론 EU와 영국까지도 북한인권에 책임 있는 가해자에게 여행금지와 같은 인적 제재를 부과하기도 한다. 이 중에서도 북한인권 문제에 가장 적극적이고, 북한 입장에서도 관계 정상화와 관련해 가장 관심이 많을 수밖에 없는 미국을 중심으로 북한인권에 대한 국내적 조치들을 살펴보자.
미국은 기본적으로 자유권 중심의 인권을 특히 강조하는 경향이 있다. 그럼에도 미 행정부는 북한 정부에 대하여 인권 침해를 중단하라는 압박과 함께 북한 주민에 대한 인도적 지원과 미국 내 이산가족 문제 해결 등을 복합적으로 추구하였다. 이러한 미국 정부의 북한인권정책은 다수의 의회 법률에 기반하며 또 뒷받침된다. 대외정책에는 가급적 한목소리를 내는 미국 의회에서 북한인권 문제는 대표적인 초당적 이슈이다. 2004년에 제정된 북한인권법은 몇 차례 개정되며 계속 적용되고 있는데, 우선 북한인권 증진 활동을 위한 기금을 조성해 지원하고, 북한인권 특사를 임명하며, 북한 주민에 대한 투명한 인도적 지원을 추진하고, 해외 탈북자들에 대한 지원 및 미국 내 난민 지위를 보장하며, 다양한 신기술 등을 활용하여 북한 주민의 정보의 자유를 촉진하는 것을 골자로 한다.
여기서 더 나아가 미국 연방의회는 유엔 안보리 결의에 근거한 북핵 제재와 함께 북한인권 가해자에 대한 제재를 추가로 규정한 대북제재강화법을 2016년 제정하여 시행하고 있다. 자산동결과 여행금지 등 인적 제재를 미국 법무부와 재무부가 주관해 시행하고 있는데, 흥미로운 점은 김여정 부부장은 물론 김정은 국무위원장도 북한인권 제재 리스트에 이미 올라 있다는 점이다. 다소 상징적 조치로 보일 수도 있지만, 이 법률 내용이 근본적으로 중요한 이유는 북핵 관련 제재든 북한인권 관련 제재든 북한에 대한 미국의 제재가 종국적으로 해제되기 위해서는 정치범 수용소 문제 등 북한인권 문제의 “실질적 개선”이 반드시 전제조건으로 이루어져야 한다고 명시적으로 규정되어 있기 때문이다. 즉 미국이 대북제재를 해제하고 북한이 정상적인 양자 외교관계를 수립하기 위해서는 단순히 북핵 문제만 해결하면 되는 것이 아니라 북한인권 문제 또한 실질적으로 해결되어야 한다는 내용이 법적으로 강제되어 있다는 뜻으로, 이는 대통령 등 행정부의 정책이 바뀌는 등의 조치로 쉽게 변경될 수 있는 사안이 아니라는 말이다.
이 외에도 매년 미 국무부는 국제종교자유법 및 인신매매피해자보호법 등에 의거하여 관련 보고서를 발간하고 있는데, 여기에서는 북한의 심각한 종교박해 및 인신매매 실태에 대해서도 지속적으로 지적하고 있다. 위의 두 법은 각각 해외투자와 상업협정 체결, 그리고 해외원조 여부와 직간접적으로 연계되어 있다.
앞서 살펴본 유엔은 물론 미국 등 주요국들은 이처럼 북한인권 문제에 대한 대응을 보다 공세적으로 펼치며 가해자에 더욱 초점을 맞추어 국제형사법 및 표적제재와 같은 방향으로 점차 나아가는 경향을 보여준다. 즉 독재체제하에서 절대적인 영향력을 가지고 있는 지도층에 구체적인 경고 메시지를 보냄으로써 지도자가 정책 방향을 근본적으로 전환하도록 결단을 촉구하고 있는 것이다. 또한 대량 인권 침해 사태에 대한 국제사회의 우려 및 공감대를 재확인하고 국제법으로 확립된 관련 국제범죄에 대한 구체적 정의 실현을 추구하겠다는 의지의 표명으로도 해석된다. 물론 형사처벌 등 당장의 응보적 정의 실현은 현실적으로 제약이 많은 것이 사실이지만, 이러한 국제적 노력은 관련 국제범죄의 중지 및 재발 방지 차원에서도 분명 의미가 있을 것이다.
평화가 중요하니 미루어도 되는 문제? 북핵과 함께 북한을 압박하기 좋은 수단?
국제사회의 북한인권 대응은 나름의 원칙 및 기준을 가지고 비교적 일관성 있게 예측 가능성을 가지고 전개되어 온 반면, 우리 정부의 입장은 정권 교체에 의해 많은 변화가 있었던 것이 사실이다. 예를 들어, 진보적 성격의 직전 정부의 경우, 기본적으로 집단적 권리이자 인권 조건 형성으로서 평화 및 평화권을 특별히 강조하고, 북한인권의 실질적 개선을 위해 남북 양자 간의 대화에서는 물론 유엔 등 다자 무대에서도 북한인권 문제를 직접적으로 거론하는 것을 자제하는 매우 조심스러운 자세를 취했다. 수차례 남북 대화에서도 북한인권 문제가 논의된 흔적은 특별히 없으며, 오히려 기존 정부의 관행을 변경하여 유엔에서의 북한인권 결의 채택 시에도 공동제안국으로 참여하지 않는 등 소극적인 모습을 보였다. 미국 정부가 공화, 민주 상관없이 북한에 억류된 자국민 송환을 위해 사활을 거는 모습과 달리, 우리 정부는 기존 전시·전후 납북자 및 국군포로 문제는 물론 현재 북한에 억류되어 있는 우리 국민 6명에 대해서도 남북 대화를 활발히 나눴음에도, 이에 대해 구체적으로 논의하고 협의했다는 내용은 확인되지 않는다. 이는 북한인권 문제를 넘어선 자국민 보호 문제로, 어느 정부든 최우선적으로 해결해야 하는 문제이기도 하다. 최근 위헌 판정을 받은 대북전단살포금지법, 유엔 등에서 심각한 비판을 받았던 탈북어민강제북송 사례 등에서도 알 수 있듯이, 이전 정부에서 북한인권 문제는 소위 북핵, 평화 등 ‘주요’ 문제들에 밀려 매우 부차적인 문제로 주변화되었을 뿐 아니라, 북한인권 관련 우리 사회 내 다양한 법적 분쟁으로 비화하기까지 하였다.
한편, 보수 성향의 현 정부는 일단 북한인권 문제에 열심을 내고 있는 것으로 보인다. 유엔 내 활동도 다시 정상적으로 복원하고, 북한인권 문제의 중요성을 북핵 문제와 연계해 계기가 있을 때마다 적극 강조하곤 한다. 물론 이 문제를 애써 무시하던 이전과 비교해 매우 다행스럽다고 여겨지나, 동시에 불안한 느낌이 드는 것은 단순히 북한을 압박하기 위한 수단이나 북핵 문제를 해결하기 위한 도구 정도로만 북한인권의 활용 가치를 설정한 게 아닌가 하는 의심 때문이다. 북한 내 강제노동이나 해외노동자 착취 문제는 인권 문제일 뿐 아니라 더 크게는 북핵 및 미사일 개발 자금 차단 차원에서 논의되는 것은 분명 타당한 문제 제기이다. 그러나 인권 문제가 인권 문제 본연의 가치를 상실하고 지나치게 도구화되거나 상품화될 때, 혹여 주요 목적이 달성되면, 이전에 무시받던 때와 별반 다르지 않게, 버려지거나 잊혀지지 않을까 미리 걱정하게 되는 것이다.
북한인권 문제는 아직 해결되지도 않았을뿐더러, 어떤 이유에서든 무시되거나 잊혀져서도 안 된다. 한반도의 ‘진정한’ 평화를 위해서도 그렇거니와 남북한이 평화로운 ‘통일’을 준비하기 위해서도 북한인권 문제는 단순히 당위적인 문제로만 취급할 수 없기 때문이다. 유엔 등 국제사회의 일관된 관심과 지적을 유념하고, 또 미국 등 주요 국가들이 법적으로 이 문제를 규율하여 정권 교체와 상관없이 나름의 원칙 있는 접근을 취하고 있다는 점도 유념할 필요가 있다. 우리가 북한의 진정한 가족이나 친지, 아니면 최소한 가까운 이웃이나 친구라도 된다면, 북한인권 문제의 심각성에 대한 국제적 공감대는 물론 관련 문제 개선에 대한 당위적 및 실용적 필요성에 대한 조언과 논의를 더욱 진지하게 고민하고 더욱 지혜롭게 진행시켜 나가야 할 것이다.
조정현|영국 에든버러대학교에서 국제법 박사학위를 받았다. 통일연구원 연구위원, 국립외교원 교수를 거쳐, 현재 한국외대에서 국제법과 국제기구, 인권과 난민, 한반도 관련 법적 문제를 가르치며 연구하고 있다. 대통령직속 통일준비위원회 전문위원을 역임했으며, 현재 민주평통 상임위원으로 활동하고 있다. 통일부, 법무부, 외교부, 국가인권위원회, 국가정보원 등 다양한 정부 부처에 활발한 정책자문도 하고 있다.