Ⅰ. 들어가며
지금으로부터 약 13여 년 전 제주로 수학여행을 왔을 때 다른 대도시와는 다른 제주만의 천연자연과 전통문화, 초록빛이 가득한 한라산을 보며 자연의 아름다움을 느끼고 돌아갔다.그래서 제주에 다시 오게 되었을 때 그 때 느꼈던 천연자연과 한라산의 아름다움을 다시 느낄수 있을 것이란 생각에 즐거워했다.
그런데 4년 전 제주에 다시 왔을 땐 13년 전과 많이 달라져있었다. 자동차가 가득한 도로, 시내 • 외에 가득 지어졌고, 또 지어지고 있는 호텔들, 고층 건물들과 아파트까지 여느 도시와 다른 점을 찾기 어려웠다. 10년 사이에 도대체 무슨 일이 있었기에 이렇게 변해버린 것일까? 의문을 가지기 시작했다.
또 최근에 한라산 인근에 집중적으로 생겨나고 있는 다수의 리조트와 호텔들까지 어떤 계획에 의해서 이렇게 변해가고 있는가에 대한 궁금증을 가지고 여러 자료를 찾던 도중 제주도가 발표한 국제자유도시 종합계획 자료에서 그 궁금증에 대한 해답을 찾았다. 그래서 이 계획에 관심이 갔고, 그 계획을 분석해보고자 마음먹었다.
제주도가 2003년 발표한 제주국제자유도시 종합계획에 따르면 제주의 경제 • 문화 • 사회적 측면 • 환경 등 제주사회 전 부분에 걸쳐 상당한 변화를 촉발시킨 것으로 확인되었다. 그래서 이 계획의 전반적인 내용을 분석하여 어떤 개발을 추진하고 있는지 내용을 확인하고, 문제점은 없는지, 있다면 문제를 해결할 방안은 없는지 확인해보려 한다.
Ⅱ 본론
1. 국제자유도시의 개념
제주도가 정의한 바에 의하면 사람 • 상품 • 자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역을 말한다. 이와 같은 내용이 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 약칭 제주특별법에 명시되어 있다.
위와 같은 목적을 달성하기 위해 법상 제주도는 종합계획을 세우고, 국가정책에 따라 조례와 법령 정비 및 각종 사무기구 설치를 통해서 제주도가 국제자유도시가 되도록 지원할 것을 명시하고 있다.
2. 제주국제자유도시 종합계획
가. 계획의 배경
제주도를 국제적인 관광 • 휴양도시, 첨단지식산업도시 등의 복합적인 기능을 갖춘 국제자유도시로 육성시키기 위한 제주특별법 제정에 따라 지역의 자율적인 발전기반 마련을 위해 필요하여 제정하였음.
나. 계획의 목적
전면적인 세계경제의 개방화와 자유화, 산업의 지식 기반화와 정보화, 삶의 질을 중시하는 제주도민 의식전환 등 급변하는 시대에 적응하고, 지역이 지닌 유 • 무형의 인적 • 물적자원을 효과적으로 이용 • 개발 • 보전하여 21세기 창조적인 제주발전의 청사진 제시
다. 전반적인 계획 분석
종합계획 수립당시 제주의 지역현황과 여건을 제시하고, 인구 산업현황과 이전 발전계획 성과를 제시하며 미래상황을 예측하고 있다. 또한 SWOT 분석을 통해서 제주가 가진 강점과 약점을 분석하였으며, 지정학적 위치와 중국 관광객 증가로 인해 중국 관광객을 타깃으로 계획을 수립하였다. 하지만 중국 이외에 다른 관광수요에 대한 관심은 상대적으로 적어 중국과의 관계가 악화될 시 각종 사업여건이 악화될 수 있다는 취약점을 가지고 있다.
제주는 전통적으로 1차 산업 종사비율이 높아 농업분야에 강점을 가지고 있으나 중국 • 미국과의 FTA 체결로 인해 타격을 입을 것으로 예상되며, 지리적 여건으로 인해 물류비와 인적구성의 어려움이 있다. 이것을 제주국제자유도시 추진을 통해 인적자원을 확보하고, 제주가 가진 관광산업과 천연자원을 활용하여 앞서 언급한 국제자유도시로의 도약을 통해서 발전하는 것을 목적으로 하였다.
제주도민들을 대상으로 설문조사와 기반시설 지표 분석을 통해서 제주도민들의 의견을 반영하고, 관광여건과 정주여건 조성을 위해 취약한 기반시설(하수도 • 쓰레기 처리 • 전력 • 주택 등) 개선이 필요한 것으로 나타났다.
또한 계획의 목적을 보면 제주도민의 복지개선의 필요성을 인식하여 관련 사업을 구상하였고, 주요 관광객의 타깃이 되는 중국인들과 이외 국가 관광객들의 접근성 개선을 위해서 무비자 방문 허용국가를 늘리는 것으로 계획하였다.
라. 종합계획의 분석결과
전반적인 계획을 살펴보면 오로지 개발을 통해서 관광객을 유치하고, 제주도민의 삶의 여건을 개선하여 정주환경을 조성하겠다는 목표가 너무나 분명해 보인다. 계획수립 당시 제주의 각종 경제지표와 산업지표, 제주도민 설문조사 결과를 보면 개발하겠다는 뚜렷한 목표아래 계획을 수립한 것이 너무나 분명하게 나타난다.
왜냐하면 제주도의 경제상황을 예측했을 때 수립 당시보다 악화될 것이 예측되므로 개발을 해서 경제상황을 개선하겠다고 제시하고, 뿐만 아니라 일차원적으로 개발을 하면 무조건 적으로 경제상황이 나아질 것으로 예측하는 모습을 보인다.
또한 한 번의 도민대상 설문조사만으로 도민전체의 의견을 반영했다고 보기 매우 어려운데, 설문내용도 평화의 섬 이미지 구축이 필요하다고 생각하십니까? 와 같은 답변자가 질문 내용의 의미와 답변을 유도하는 듯한 질문, 세부내용 파악이 되었는지 알 수 없는 결과만을 제시하고 있다.
설문조사 이외에 민관협의체나 주민대상 설명회와 같이 주민들에게 직접 계획을 설명하고, 의견을 듣는 행정은 전혀 보이지 않고, 오로지 개발을 위한 계획을 수립한 것으로 보인다.
사업 실행을 위한 재원구성을 보면 국•지방•공단이 약 10조 민간•기타가 18조로 재정대비 민간투자비용이 훨씬 많고, 민자유치 활성화를 통해 재정건전성을 유지하겠다고 하여 제주도의 관리 감독 영향이 적을 수밖에 없도록 구성하였음.
3. 주요사업
가. 신화역사공원
(1) 추진경과
- 2006. 12월 관광단지 조성계획 승인
- 2007. 4 ~ 11 부지조성공사 시행
- 2013. 9 홍콩 란딩그룹 람정제주개발 설립 및 리조트 건설
(2) 문제점
종합계획에 구성되어있는 내용을 보면 제주도의 생태 • 문화적 가치를 살린 테마공원을 조성하여 제주만의 독특한 관광상품을 조성한다고 되어있으나 실제 구성상 제주도의 생태 가치를 전혀 반영하지 않고, 관련없는 테마공원, 워터파크, 리조트 등을 건설하였음
조천 돌문화공원, 평화공원 등 일부 제주문화를 반영한 공원을 조성하기는 했으나 관광객들의 접근이 어렵고, 홍보가 부족하여 이용자수가 저조함.
또한 주요 사업파트너로 YG엔터테인먼트, 신세계 등 제주 지역기업가 아닌 육지의 주요 대기업과 파트너십을 체결하고 개발을 함으로써 개발이익이 중국 • 육지 등으로 모두 빠져나가게 되는 결과를 초래함.
나. 제주해군기지(제주민군복합미항)
(1) 추진경과
- 1993. 12 제주해군기지 소요반영(합동참모회의)
- 2007. 6 해군기지 수용 후보지 선정(강정마을)
- 2010. 1 항만공사 착공
- 2013. 5 ~ 16. 2 군사, 민군공동시설(크루즈 항) 건설
(2) 문제점
추진과정에서 1200여 명의 주민들 중 80여 명의 동의를 얻어 사업대상지를 선정하였고, 이에 반대하는 주민들의 의견을 반영하지 않아 반대시위가 격렬하게 발생하였음.
또한 강정마을 구럼비 바위파괴 논란까지 더해져 갈등상황이 격화되었으나, 정부의 밀어붙이기 방식으로 사업을 강행하여 반대시위자들에 대한 법적 처벌과 구상권 청구소송까지 진행되었음.
최초계획상 크루즈 접합시설을 설치하여 제주 관광수요를 늘리려 하였으나 크루즈 시설 공사가 해군기지 건설 이후로 미뤄졌고, 현재 건설 중이지만 실제 크루즈선박이 군사시설이 밀집한 복합항을 찾을지 의문임.
다. 첨단과학기술단지
(1) 추진경과
- 2004. 10 국가산업단지 지구지정 및 사업시행자 지정(JDC)
- 2005. 6 ~ 2010 지원시설 건설 완료
- 2006. 12 기본 관리계획 승인
- 2010. 6 단지 개발사업 완료
(2) 정책효과
토지이용 계획상 주거시설과 공공시설용지가 약 70%를 차지하고 있고, 나머지 30%가량은 산업용지료 구성되어있다. 실제 산업용지에 IT, 1차 산업과 연계한 화장품 기업 등이 입주했으며, 공공시설용지에는 임대주택을 건설하여 제주도내 주택공급지로 기능하고 있다.
제주도의 취약한 제조업 대신 IT, 화장품 업종육성을 통해서 제주도 내 세수증대와 청년인구 유출방지에 좋은 역활을 한다. 다만 위치상 대중교통 접근이 어려워 임대주택 입주시 대중교통편을 마련하여 입주자들의 교통을 개선하도록 하는 노력이 필요하다.
라. 헬스케어타운
(1) 추진경과
- 2005. 12 제주국제자유도시 신규사업 결정
- 2008. 12 도시관리계획 확정
- 2009. 12 개발사업시행 및 실시계획 인가
- 2011. 10 JDC-녹지그룹 사업협약 체결
- 2012. 11 녹지그룹 휴양콘도니움 착공
- 2014. 8 녹지그룹 힐링호텔 착공
- 2015. 녹지그룹 힐링타운 및 의료기관(녹지국제병원) 착공
(2) 문제점
중국 녹지그룹이 투자하여 건설한 헬스케어타운 내에 국제병원에 주요 사업모델이 의료관광 및 휴양지인데, 실제 관광수요자들이 접근이 어려운 제주도의 지리적 여건상 수익창출이 어려워 보인다. 그래서 수익모델이 형성되지 않을 경우 자본이 유출될 우려가 있고, 개발과정에서 파괴된 자연환경 복구가 어렵다. 따라서 의료관광 이외에 다른 수익모델을 발굴하여야 할 필요가 있다고 생각한다.
마. 영어교육도시
(1) 추진경과
- 2006. 12 제주영어전용타운 조성계획 발표
- 2008. 1 구역 지정 및 개발계획 고시
- 2009. 6 부지조성공사 착공
- 2011. 9 영국 NLCs jeju / KIS jeju 개교
(2) 개발효과
영어도시의 토지이용 계획을 보면 도시기반시설이 83%를 차지하고 있음 앞서 언급한 주요계획들과는 달리 국제학교 실수요자들을 고려하여 공원, 학교 도로 등 도시기반시설 위주로 계획을 수립하여 정주여건을 조성하여 실제 거주하며 제주도의 세수증대와 국제화에 기여하는 측면이 있다. 또한 해외유학수요를 국내수요로 전환하여 외화수지개선에 영향을 줌
그러나 제주도의 외곽지역에 외국인, 유학생 등을 제주도민들과 분리거주하도록 함으로써 이들이 실제 제주도에 거주하게 될 경우 제주도민들과 문화차이, 생활방식 차이 등으로 인해 갈등할 수 있는 우려가 있다고 생각한다. 그래서 이를 방지하기 위해서 제주도민과 외국인 거주자들간 문화교류, 공동행사 등을 통해서 문화, 생활방식 차이를 좁히기 위한 노력이 필요하다.
Ⅲ. 나가며
종합계획과 주요 사업내용 분석을 통해서 제주도가 왜 이렇게 변했는지 확인할 수 있었다. 처음 종합계획을 분석할 때 생각했던 부정적인 인식 때문인지 종합계획 자체를 부정적으로만 바라보았는데, 주요사업 현황을 분석하며 제주도에 긍정적인 영향을 주는 사업도 있음을 확인했다. 이 과정에서 사회조사와 연구를 할 때 조사자의 인식에 따라서 결과가 매우 달라 질 수 있다는 생각을 했다.
조사자가 어떤 생각을 가지고 조사를 하면 그 생각이 맞다는 것을 증명하기 위해서 관련된 자료만을 조사하고 이론화시키기 때문에 중립적인 입장에서 총체적으로 조사 • 분석할 필요가 있다는 것을 느꼈다.
사업진행과정에서 나타난 다양한 문제점들과 정책효과 등을 세밀하게 분석해서 제주도만의 특색있는 모델을 구성하여 정책을 추진하고, 제주도민들의 의견을 좀 더 다양하게 조사, 반영하여 행정을 추진해나간다면 현재 제주에 나타난 여러 가지 문제를 해결하는데 도움이 되지 않을까 생각한다.
참고문헌
- 이종수. 2003. 「제주국제자유도시 개발과 정책 현안」. 한국국토연구원
- 문성민. 2009. 「제주관광의 정책현황과 대안모색」. 이담북스
- 제주도. 2003 「제주국제자유도시 종합계획」. 제주도
- 이광희. 2003. 「제주국제자유도시 개발 방향의 변화 모색」한국문화관광연구원
- 김태경. 2016 「제주 영어교육도시의 파급효과 실증분석 및 정책적시사점」 한국경제연구원
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