[열린논단] 이스라엘 - 팔레스타인 문제와 전망 / 홍미정

[Wondam:원담]

[열린논단] 이스라엘 - 팔레스타인 문제와 전망 / 홍미정

[열린논단] 2회-2009년 3월 13일

                                                                            홍미정 박사

1. 팔레스타인 문제 발생원인은 무엇인가 ?

오늘날의 중동의 복잡한 정세는 서구 제국주가 격렬하게 추진된 결과물이라고 할 수 있다. 서구 제국주의 국가들은 인도로 가는 수월한 통상로를 확보하기 위하여 19세기 후반부터 중동 지역으로 경쟁적으로 진출하였고, 20세기 중반까지 오스만 제국의 영역이었던 이 지역을 분할 지배하는데 성공한 것이다. 이 과정에서 서구 열강들은 유력한 가문 출신의 아랍인들을 중심으로 아랍 민족주의 운동이 활성화 되도록 조장하였으며, 아랍 민족주의에 격앙된 아랍인들은 제국주의 국가들에 협력하여 무력으로 오스만 (터키)제국을 물리침으로써 형식상으로는 아랍 왕들이 통치하는 왕정국가를 수립하는데 성공하였다. 결국 중동 전 지역을 아우르며 지배권을 행사하던 오스만 제국의 영토는 각각의 아랍 국가들로 완전히 분할 해체되었다.

이후 중동 지역은 제국주의 국가들의 손아귀에서 벗어 날 수 없게 되었으며, 특히 20세기 중반 이후부터 이 지역에서 석유가 본격적으로 개발되기 시작하면서 정치, 경제, 사회, 문화 등에서 일어나는 모든 변화는 공세적인 제국주의 국가들과의 불가피한 이해관계 속에서 전개될 수밖에 없다.

1차 세계 대전에 즈음하여 오스만 제국의 붕괴가 예상되는 가운데, 아랍인들 사이에서는 다양한 정치 세력들이 경합하고 있었다. 대표적으로 이슬람주의자, 아랍 민족주의자들이 그것들이다. 이슬람주의자들은 이슬람 세계의 전 영토를 통치하는 하나의 정부를 구상하였다. 아랍 민족주의자들은 팔레스타인 지역을 포함하는 아라비아 반도 전역이 독립 아랍 국가로 대체되기를 원했다.

1차 세계 대전 중에 히자즈의 태수이자, 하심가의 대표인 메카의 샤리프 후세인(Shrif Hussein, 1851-1931)은 알리(Ali), 압둘라(Abdullah ibn Hussein Al Hashimi, 1882-1951), 파이잘(1885-1933)과 함께 오스만 제국에 대항하는 반란을 조직하였다. 이 때 영국은 이 반란 부대에 무기, 보급품, 자금 등을 제공하였고, 고문관 등을 파견하면서 이 부대를 직접 지휘하였다. 당시 영국은 오스만 제국을 해체시키는 전투에 참가할 아랍 베두인 전사들이 필요하였고, 오스만 제국 해체라는 영국의 목표는 아라비아 반도 지역 패권 장악을 목표로 한 후세인 가문의 이해관계와 일치하였다. 이 때 하심가의 아랍 민족-부족주의는 영국 제국주의와 공동의 목표를 지녔다.

영국의 식민성 장관 처칠, 고등 판무관 헐버트 사무엘, 군사 고문 로렌스와 압둘라는 트랜스 요르단에 아미르 국을 수립하기로 합의하였고 영국은 국가 수립 자금 지원을 약속하였다. 이 과정에서 1920년 압둘라는 2,000명의 부족원들을 이끌고 암만에 주둔하였고, 영국은 요르단강 동안 지역의 베두인 부족들이 압둘라를 통치자로 받아들이도록 설득하였다. 결국 영국이 영향력을 발휘하여 1921년 4월 11일 영국의위임 통치하에서 압둘라 1세의 트랜스 요르단 아미르국이 팔레스타인으로부터 분리 창설되었다. 트랜스 요르단은 1946년 런던 조약으로 영국의 위임 통치로부터 독립을 하면서 왕국이 되었고, 이 때 국가 명칭을 트랜스 요르단 아미르국(the Emirate of Transjordan)으로부터 트랜스요르단 하심 왕국(the Hashemite Kingdom of Transjordan)으로 바꾸었다. 또 이스라엘과의 전쟁의 결과로 요르단강 서안을 합병하고 난 후인 1949년 4월, 국명을 다시 요르단 하심 왕국(the Hashemite Kingdom of Jordan)으로 바꾸었다.

1. 후세인-맥마흔 서신과 아랍인-영국의 관계

1915년 7월 이집트 주재 영국 고등 판무관, 맥 마흔에게 보낸 서신(1915. 7.∼1916. 3)에서, 후세인은 ‘독립 아랍 정부’의 통치 지역이 아라비아반도, 팔레스타인, 레바논, 시리아, 요르단, 이라크로 구성되어야한다고 주장하였다. 맥 마흔은 전쟁 이후 아랍 독립에 대한 영국의 지지를 약속하였다. 그러나 맥마흔은 서신에서 팔레스타인이 어느 지역을 의미하는지를 고의로 불명확하게 표현하면서 프랑스의 이해관계가 깊은 지역이라고 표현함으로써 뒤에 양자간에 논쟁의대상이 되었다. 영국은 고의로 불명확하게 표현함으로써 장래 아랍국가에서 팔레스타인을 제외시키려는 의도를 가졌던 것으로 생각된다.

 그런데 아랍측 대표인 후세인이 영국의 이러한 불명확한 내용에 굴복한 것은 칼리파직에 연연했기 때문이었다. 1915년 8월 30일자 맥마흔 서한에서 ‘영국 정부는 아랍인들이 칼리파직 수행하는 것을 환영한다.’고 밝혔다. 때문에 후세인은 장차 그 자신이 이슬람 세계의 정치, 군사의 최고 권력자인 칼리파에 취임할 것으로 예상하였다. 맥마흔-후세인 서한으로 독립 아랍 국가 건설 약속을 받은 후 1916년 6월 5일 후세인의 장남 알 리가 메디나에서 봉기함으로써 반터키 항쟁이 시작되었다.

이것은 전적으로 영국에 의해서 계획되고 추진되었다. 아랍인의 반터키 항쟁은 처음에는 강력한 터키군에 비하여 열세였으나 10월 이후 아라비아 로렌스(Thomas Edward Lawrence,1888-1935)가 가담하면서 메카와 젯다를 함락시켰고, 뒤이어 영․불과 연합 전선을 편 아랍 반란군은 영국군 및 로렌스의 지도와 파이잘의 지휘하에 홍해 연안에서 터키군의 통로를 막고 헤자즈 철도를 파괴한 후 팔레스타인 전선으로 북상하여 전세를 유리하게 이끌었다.

1917년 6월에는 아카바 함락, 1918년 10월에는 다마스쿠스에 이어 예루살렘에 입성하였다. 10월 30일 협상국과 터키간에 무드로스 휴전 조약에 체결되어 전 아랍 지역은 4세기간에 걸친 오스만의 통치를 무너뜨렸다. 중동 전선에서 연합국의 승리를 위해 함께 싸운 아랍측의 공적에 대해서 당시 연합군의 군사 해설자인 리델 하트 대위는 ‘한 번도 패배해 본적이 없는 터키군을 완전히 격퇴한 것은 아랍인뿐이었다.’고 찬양하였다.

1916년 사이크스 피코 협정과 1917년 밸푸어 선언에 의해서 아랍인들은 매우 놀랐으나 영국과 프랑스가 아랍인들의 약속을 존중할 것이라는 보증을 함으로써 후세인과 영국의 군사 동맹 작전을 원활하게 진행되었다. 또 1918년 1월4일 카이로 주재 영국 아랍 사무국 사령관이 호가스 메시지를 발표하여 아랍인과의 약속에 위배되지 않는 선에서 유대인의 팔레스타인 정착이 허용된다고 밝혔다.

이어 당시 이집트 주재 영국 고등 판무관 레지날드 윈게이트는 비밀 협정은 맺은 바가 없다고 해명하였다. 또 7인의 아랍 지도자들(1918년 카이로에서 결성된 시리아 통일당 지도자들)은 영국에게 아랍 국가의 장래에 대한 분명한 정책을 밝히라고 요구하였다. 이에 답하여 영국은 6월 16일 ‘7인에 대한 선언(The Declaration to the Seven)’을 발표하였다. 이 선언에 따르면, 협상국에 의해 해방된 지역인 이라크와 팔레스타인 지역에 수립된 정부는 ‘피지배자의 동의를 얻는 원칙’에 입각한다는 것이었다.

2. 사이크스-피코 협정

한편 후세인과 맥 마흔이 서신 왕래를 하는 동안에, 영국은 같은 영토에 대하여 프랑스 제정 러시아와 비밀 협상을 하고 있었다. 1915년 영국은 중동에서 새로운 공세를 시도하면서, 이 지역에서 경쟁 세력인 프랑스를 안심시킬 필요성을 느꼈다. 이러한 환경에서 1916년 2월 사이크스-피코 협정이 조인되었다. 이 협정은 후세인에게 아랍 국가 건설을 약속한 지역을 영국 영역과 프랑스 영역으로 분할하면서, 팔레스타인 지역을 영국, 프랑스, 러시아가 공동 통치하기로 약속하였다. 1917년 12월 사이크스-피코 협정의 내용들이 러시아의 볼셰비키 혁명 정부에 의해서 폭로되었다.

3. 밸푸어 선언과 유대인-영국의 관계

시오니즘의 교조적 존재인 오스트리아 출신의 데오도르 허즐은 1903년 4월 영국 재무 장관이었던 챔버레인과의 대담에서, “만일 우리들이 영국기 아래 엘 아리쉬에 갈 때는 우리들의 팔레스타인은 영국의 세력 범위가 될 것이라”라고 말하면서 영국의 중동 진출에서 첨병의 역할을 스스로 자처하면서 시나이 반도의 엘 아리쉬를 요구하였다.

그러나 이집트가 이 계획에 반대하면서 영국은 1903년 허즐에게 우간다를 제시하였다. 그러나 1904년 우간다를 지지하던 허즐이 죽고 난 후인 1905년 제 7차 시오니스트 회의에서 우간다안은 배격되고 유대인의 민족 향토를 팔레스타인으로 결정하였다. 20세기 초 허즐은 시오니즘 본부를 영국으로 옮겼고, 이미 와이즈만(Dr. Chaim Weizmann, 1874-1952)은 영국인으로서 영국 정계 지도자들인 밸푸어, 로이드 조지, 마크 사이크스 등과 친분관계가 있었으며, 이들은 1917년 무렵 모두 적극적인 시오니즘 지지자가 되었다.

그러나 애스키스, 그레이, 키치너 등의 시오니즘 반대파들은 “30만 영국 내 유대인 중에는 시오니스트는 8,000명 정도에 불과하며 부유한 동화주의자 유대인을 중심으로 한 反시오니즘 세력이 강하게 존재하고 있었고, 터키 붕괴 후에 아랍 민족이 등장할 것‘이라는 점 등을 주장하면서 시오니즘에 냉담하였다.

이런 상황에서 와이즈만은 ‘영국 보호하의 팔레스타인’을 주장하였다. 1916년 외상 밸푸어는 전쟁이 지구전으로 접어들자 팔레스타인은 영국에게 수에즈 운하는 지키는 군사상의 중요한 지점 이상의 것임을 인식하였다. 또 1916년 와이즈만은 시오니스트 요구를 집약한 ‘정책 일정’를 작성하였다. 이 일정은 ‘영국 왕권하의 유대인의 팔레스타인(Jewish Palestine under British Crown)’이 포함되었다.

 이 안은 1917년 로이드 조지 수상, 밸푸어 외상, 초대 팔레스타인 고등 판무관 헐버트 사무엘, 미르너, 사이크스 등의 동의를 얻게 되었다. 1917년 7월 17일 이 안을 영국 시오니스트회 의장인 로스 차일드가 밸푸어 외상에게 보냈다. 이것이 밸푸어 선언의 초안이 되었다. 이 안의 요점은 “영국 정부는 팔레스타인에 ‘유대 민족 향토’를 재건한다는 원칙을 승인한다. 영국 정부는 이 목적 달성을 위해서 최선의 노력을 경주하고 필요한 수단이나 방법에 관해서는 시오니스트 기구와 협의한다.”는 것이다.

사이크스-피코 협정 이후 수에즈 운하의 근접성 때문에 팔레스타인에서의 영국 주둔병은 30 만 명에 달했다. 또 이집트로부터 오스만 터키 영역인 시리아 지역에 대한 공격을 계획한 탓으로 이 통로에 위치한 팔레스타인 지역은 더욱 중요했다. 때문에 데이빗 로이드 조지(1916-1922 총리 재직)는 ‘팔레스타인은 영국이 되어야한다’고 결정하였고, 영국군에 의한 정복이 사이크스-피코 협정을 폐기할 것이라고 생각하였다.

새로운 영국의 전략은 시오니스트를 영 제국 이익 보호를 위한 동맹으로 만드는 것이었다. 이러한 영국의 계획은 시오니즘을 비현실적인 꿈으로부터 정당하고 성취될 수 있는 사업으로 변형시켰다. 결국 1917년 11월 영국 외상인 밸푸어의 선언은 앞선 후세인-맥마흔의 약속과 사이크스-피코 협정을 폐기하였다.

4. 산레모 협정과 영국의 위임 통치

1919년 7월 시리아 연합 의회는 다마스쿠스에서 회합을 갖고 파이잘을 왕으로 하고 팔레스타인을 포함하는 독립 시리아에 대한 연합국 측의 승인을 요청하였다. 그러나 이 제안에 대한 어떤 반응도 없었고, 시리아 연합 의회는 1920년 3월 일방적으로 파이잘을 왕으로 시리아의 독립을 선포하였고, 이라크에서도 압둘라를 왕으로 독립 국가를 선포하였다.

그러나 국제 연맹 위원회는 두 개의 성명을 모두 거부하고, 대신에 1920년 4월 25일 이탈리아의 산레모 회의에서 프랑스가 시리아와 레바논을, 영국은 이라크와 팔레스타인을 각각 위임 통치한다는 지역 분할을 확정하였다. 이것은 1922년 4월 24일 국제 연맹 이사회의 승인을 받게 되고 영․불에 의한 아랍 분할 통치가 실시되었다.

이로 인하여 통일 아랍 국가의 건설은 수포로 돌아갔고 영국의 비호를 받은 유대인들은 팔레스타인에서 유리한 입장이 되었다. 팔레스타인 위임통치 협약은 밸푸어 선언을 재확인한 것으로, 영국에게 ‘유대 민족 고향 건설을 보증하도록 요구하면서, 이를 위해서 영국이 적당한 유대 기관과 협력’하도록 승인하였다. 이 때 시오니스트 조직이 그 특별 기관으로 인정을 받았다.

1921년 3월 영국 식민성 장관이었던 윈스턴 처칠은 고위급 회담을 개최하였고, 이 모임은 요르단 강과 아까바만을 축으로 팔레스타인 위임 통치 구역을 재분할 하였다. 트랜스 요르단이라 불리는 동부를 팔레스타인 판무관의 통치아래 아랍행정권을 갖는 구역으로 정하고, 아미르로 임명된 압둘라에게 할당하였다.

 처칠, 고등 판무관 헐버트 사무엘, 로렌스 등과 예루살렘의 모임에서 압둘라는 아미르국과 영국의 보조금 지급에 대한 보답으로 통일 아랍 국가 건설을 포기하기로 동의하였다. 영국은 팔레스타인 지역에 커다란 전략적인 중요성을 부여하면서, 압둘라 이븐 후세인을 트랜스 요르단의 통치자로 삼고 그에게 매달 보조금을 지급하였던 것이다.

5. 유엔 총회 결의 181호와 이스라엘 국가 건설

1945년 현재 팔레스타인 전 지역(26,323㎢) 중 팔레스타인인들은 87.5%를 소유하였고, 유대인들은 6.6%만을 소유하고 있었으며, 나머지 5.9%는 공유지 등이었다.

1920-1945년에 영국은 393,887 명의 유대인들을 팔레스타인에 받아들였고, 이들은 1945년 말경에 전체 유대 주민의 2/3를 구성하였다. 1946년 전체 팔레스타인 인구는 1,845,560명 이었다. 이 중 약 58%가 무슬림이었고, 약 10%는 기독교인이었다. 1946년에 유대인은 전 인구의 32% 정도였다.1947년 유엔 총회 결의 181호는 팔레스타인 전 지역의 56.47%를 유대 국가에, 42.88%는 아랍 국가에, 예루살렘 국제 지구로 0.65%를 할당하였다. 이 결의는 1948년 10월 1일까지 유대 국가와 아랍 국가 건설 완료를 요구하였다.

팔레스타인인들은 당연하게도 유엔 분할안을 거부한 반면, 유대인들은 이 분할안을 받아들여 영국 위임 통치 종결 8시간 전인 1948년 5월 14일 오후 4시에 국민 평의회 의장인 데이비드 벤 구리온이 이스라엘 국가의 창설을 선언하고 12명의 각료로 임시정부를 수립하였다.

5월 15일 미국이, 5월 18일 소련이 이스라엘 국가를 공식적으로 승인하였다. 5월 15일 이집트, 트랜스 요르단, 시리아, 레바논, 이라크 등 아랍 연합군과 이스라엘이 팔레스타인 지역을 공격함으로써 1948년 전쟁이 발발하였다. 이 전쟁의 목표는 유엔 분할안이 아랍 국가 영역으로 할당한 땅을 누가 더 차지할 것인가의 문제였다. 1949년 1월 이집트, 3월 레바논, 4월 트랜스 요르단, 7월 시리아가 이스라엘과의 휴전 협정에 서명하였다.

이 전쟁의 결과 생긴 휴전선을 경계로 이스라엘은 전 팔레스타인 지역의 78%를 장악하였고, 나머지 22%(6,020㎢) 중 가자(365㎢)는 이집트, 서안(5,655㎢)은 요르단의 통치하에 1967년 6월 4일까지 놓이게 되었다. 또 서안의 일부인 예루살렘은 분할되어 동 예루살렘은 요르단의 통치하에 서 예루살렘은 이스라엘의 통치하에 남게 되었다. 그런데 이슬람교, 기독교, 유대교의 성지를 포함하는 구시가지는 동 예루살렘에 위치한다.

이스라엘은 공식적으로 1948년 전쟁으로 인한 난민을 52만 명으로 발표하였다. 반면 팔레스타인 측의 난민 추정치는 90만 명에 이른다. 이 전쟁 이후 수립된 유엔 팔레스타인 조정 위원회는 다음과 같이 발표하였다.

72만 6천 명의 팔레스타인인들이 주변 아랍 국가나 그 밖의 곳으로 피난하였고, 약 3만 2천명의 팔레스타인인들이 휴전선 내의 피난민이 되었다. 이 피난민들은 모두 이스라엘이 장악한 지역에 살던 사람들이었으며, 이들을 제외한 10만 명 정도의 팔레스타인인들이 이스라엘 국내에서 소수자로서 존재하게 되었다. 이 때 팔레스타인 전체 마을의 50%가 넘는 약 531개의 아랍 마을과 도시들이 파괴되었다.

한편 1950년 3월 이스라엘 정부는 아랍인들의 토지 몰수를 정당화하기 위하여 이스라엘 의회는 ‘부재자 재산법’을 공포하였다. 이법은 팔레스타인 분할안이 의결된 날인 1947년 11월 2일 현재 아랍 국가의 시민이었거나 아랍 국가에 거주하고 있던 사람들과 팔레스타인 거주자라할지라도 본인의 거주지를 떠나있던 사람들은 이유를 불문하고 모두 부재자로 분류되었다. 이 때 부재자의 재산은 점유자에게 귀속되며, 당시 재산 점유자들은 전 재산을 이스라엘 정부에 팔았다. 이로써 이스라엘 정부는 손쉽게 100만 아랍인의 재산 강탈을 제도화하였다.

반면 ‘부재자 재산법’을 채택한지 3 개월이 채 안된 7월 이스라엘 의회는 ‘귀환법’을 공포하였다. ‘귀환법’은 “모든 유대인은 새로운 이주자로서 이스라엘로 돌아올 권리를 가지며 완전한 이스라엘 시민권을 받는다.”고 규정하였다. 결국 이스라엘은 ‘부재자 재산법’과 ‘귀환법’을 제정을 통해서 제도적으로 아랍인들을 추방시키고 이스라엘인들을 정착시켰다.

6. 1967년 전쟁과 유엔 안보리 결의 242호

1967년 6월 전쟁으로 이스라엘은 나머지 22%인 가자와 서안 지역을 모두 점령했다. 현재 분쟁의 대상이 되는 지역은 22%인 가자와 동 예루살렘을 포함하는 서안 지역이며, 국제법상으로 이 지역은 점령지다. 1967년 이 지역이 이스라엘의 점령하에 들어가면서 국제 연합 난민 구제 사업국(UNRWA)에 전쟁 난민으로 등록된 17만 5천 명을 포함하는 43만 4천 명의 팔레스타인인들이 점령지로부터 퇴거당했으며, 이들 중 대다수는 요르단으로 이주하였다. 피난 가지 않았던 100만명 정도의 팔레스타인인들은 이스라엘의 점령하에서 생활하게 되었다.

1967년 8월 수단의 수도 카르툼에서 개최된 아랍 연맹회의에서 ‘아랍의 세 가지 NOs, 즉 이스라엘과는 강화하지 않고, 협상하지 않고, 승인하지 않는다.’를 채택하였고 사우디아라비아, 리비아, 쿠웨이트는 1967년 전쟁으로 고통받는 지역을 위해 3억 7천 8백만 달러를 지원하기로 결정하였다.

이 상황에서 열강들은 외교적인 해결책을 제시하였고, 1967년 11월 유엔 안보리 결의 242호가 채택되었다. 다음은 242호 전문이다.

[유엔 안보리 결의 242호 (1967년 11월 22일)]
․최근의 분쟁에서 점령한 영토로부터 이스라엘 무장 병력의 철수.
․교전 주장 혹은 교전의 종결과 그 지역에 있는 모든 국가의 주권과 영토의 보전, 정치적 독립의 인정과 존중, 그리고 위협이나 무력 행위가 없는 안전하고 인정된 경계 내에서 평화롭게 살 권리의 존중과 확인.
․국제 수로에서의 자유로운 항해 보장.
․난민 문제의 공정한 해결.
․비무장 지역의 수립 등을 포함하는 조치들을 통하여 그 지역에 있는 모든 국가의 영토에 대한 불가침성과 정치적 독립의 보증.

이상에서 알 수 있듯이 이 결의는 1967년 전쟁에서 점령한 지역으로부터 이스라엘이 철군할 것과, 모든 국가들은 승인된 경계 내에서 평화롭고 안전하게 살아갈 권리가 있음을 인정하는 등 완전한 평화조약을 요구하고 있다. 그러나 이 결의에는 이스라엘을 포함하는 현존하는 국가들 사이의 해결만이 요구되어 있을 뿐 난민 문제의 공정한 해결이라는 간접적인 언질 이외에는 팔레스타인인들에 대한 해법은 전혀 찾아볼 수 없다. 이로써 팔레스타인인들의 민족 자결권을 무시하고 단순히 난민 문제로만 처리하려는 국제사회의 의지가 명백하게 드러났다. 또한 이 결의는 이스라엘에게 점령지역에서 팔레스타인인들에 대한 지배권을 주장할 여지를 제공하게 된다.

안보리 결의 1항의 영어 원문은 'Withdrawal of Israeli armed forces from (the) territories occupied in the recent conflict'로 되어 있어, 이스라엘의 철군 대상 지역이 1967년 전쟁에서 점령한 전 지역을 의미하는지 일부 지역인지에 관하여 이스라엘측이 자의적으로 해석할 빌미를 제공하였던 것이다. 1항의 내용 중 ‘…… from territories occupied ……'에서 영어판에는 'the'가 빠진 반면 아랍어와 프랑스어 판에는 정관사가 들어가 있는데, 이스라엘은 영어판을 근거로 해석하고 있기 때문이다. 즉 제 1항에 대해 이스라엘이 일부 지역에서만 철군하겠다고 해석해버린 242호 결의는 당시 만장일치로 안보리에서 242호를 결의했던 국제사회 국가들의 점령지에서의 완전철수라는 의도와는 동떨어진 것이었다. 따라서 이제는 이스라엘이 242호 결의를 공식적으로 수용한 것과 점령지에서의 철군은 사실상 아무런 관련도 없는 것처럼 되어 버렸다.

7. 캠프데이비드 협정과 이집트의 입장

1976년 1월 UN 총회는 안보리 결의 242호에 토대를 두고 이집트, 요르단, 시리아가 제출하였고 PLO가 지지한 ‘점령지에서의 두 국가 해결안’을 요구하는 결의안을 논의하였다. 그러나 이스라엘은 그 회의에 참석하는 것을 거부하였다. 이 총회에서 그 결의는 유럽, 소련, 이슬람 세계에 의해서 만장일치로 지지를 받았으나 미국은 이를 거부하였다.

이렇게 미국이 고립되고, 국제사회가 강력하게 ‘두 국가의 해결책’을 요구하는 상황에서 ‘팔레스타인 자치’에 관한 캠프 데이비드 협정이 이루어졌다. 이 협정에서 미국과 리쿠드당 정부는 국제사회의 ‘두 국가’ 요구를 ‘점령지에 자치 정부’를 세우는 방향으로 선회시킴으로써 ‘팔레스타인 국가 건설’이라는 당면한 위기를 탈피한 것으로 보인다.

이런 위기 상황에서 캠프 데이비드 협정은 미국 대통령 지미 카터의 중재로 1978년 9월 17일 캠프 데이비드에서 무함마드 안와르 사다트 이집트 대통령과 메나헴 베긴 이스라엘 총리가 두 가지 내용에 대하여 서명함으로써 체결되었다. 캠프데이비드 협정에 서명한 대가로 미국으로부터 이집트는 매년 20억 달러를, 이스라엘은 매년 28억 달러를 받고 있다.

이 협정 서문에는 이스라엘과 그 이웃들 간의 분쟁을 평화적으로 해결하기 위한 토대가 유엔 안보리 결의 242호임이 명시되어 있다. 서안과 가자와 관련해서는 ‘군대 재배치의 필요성’, ‘강력한 지역 경찰 창설’, ‘자치 정부 수립’, ‘5년간의 임시 기간 설정’을 규정하였고, ‘서안과 가자의 최종 지위’, ‘난민 문제’는 앞으로 해결해야 할 사항으로 규정하였으며, 정착촌 문제와 예루살렘 문제 등은 언급하지 않았다.

그런데, 이 협정은 다음에서 보는 바와 같이 서안과 가자의 자치체제와 관련해서 ‘서안과 가자의 모든 주민들, the inhabitants of the West Bank and Gaza’과 팔레스타인 주민들, 'Palestinian people'이라는 용어를 구분해서 사용하였다.

1항: 자치 정부가 ‘이 지역의 모든 주민들 the inhabitants of these areas’에 의해서 구성될 것이다.
2항: 이집트, 이스라엘, 요르단은 서안과 가자에서 선출된 자치정부를 수립하기 위한 양식에 동의할 것이다. 이집트와 요르단 대표들은 서안, 가자, 상호 협의된 다른 지역의 ‘팔레스타인인들 Palestinians’을 포함할 것이다.
3항: 서안과 가자의 최종 지위협상을 포함한 협상들은 이집트, 이스라엘, 요르단과 ‘서안과 가자의 모든 주민들에 의해 선출된 대표들 representatives of the inhabitants of the West Bank and Gaza’ 사이에서 이루어질 것이다.

이 조항들은 자치 정부의 구성 양식에 관한 논의에는 팔레스타인인들이 이집트 혹은 요르단 대표에 포함되지만, 자치정부를 구성하는 것은 이 지역의 모든 주민들이며 자치 정부 수립 이후 협상에 참가하는 사람들도 서안과 가자 모든 주민 대표들이라고 명시하고 있다. 3항은 4개의 세부 실천 사항을 규정하였다. 여기서는 최종 지위 협상 등의 일련의 협상들에서 ‘서안과 가자의 모든 주민의 대표들과 이집트, 이스라엘, 요르단 사이의 협상, The negotiations among Egypt, Israel, Jordan and the representatives of the inhabitants of the West Bank and Gaza’를 규정하였으며, 자치 정부가 ‘서안과 가자의 모든 주민들’로 구성될 것이라고 다시 한 번 밝혔다. 이 항의 세부 실천 사항들에서 ‘팔레스타인인들’이라는 용어는 없다.

이러한 용어의 불분명한 사용은 우리에게 다음의 의문을 제기한다. ‘누가 서안, 가자 주민들을 구성하느냐? 다시 말하면, 서안과 가자의 팔레스타인인들인가? 아니면 서안과 가자의 정착민들인가?’ 이도 아니면 둘 다 인가?

캠프 데이비드 협정 원문의 ‘그 지역 주민들 inhabitants of the territories’이라는 표현이 팔레스타인인을 가리키는지 유대인을 가리키는지 모호하므로, 원문에서 의도한 바는 단지 ‘이스라엘 정착민들을 포함하는 팔레스타인 지역에 살고 있는 주민들’을 지칭한다. 이러한 이유로 그는 캠프 데이비드 협정에서 구상한 점령지의 자치에는 이스라엘 정착민들이 포함되며, 앞으로는 이 정착민들이 이 지역에서 주도권을 쥐게 될 것이다.

이 협정에서 말하는 ‘서안과 가자의 모든 주민’은 ‘팔레스타인인들’ 뿐만 아니라 ‘서안과 가자 지역의 정착민들’을 포함하는 것이었다. 그러므로 이 협정이 요구하는 서안과 가자 지역의 자치 정부는 ‘팔레스타인인들’ 뿐만 아니라 ‘서안과 가자 지역의 정착민들’을 아우르는 ‘서안과 가자 지역의 모든 주민들’에 의한 것이었다. 이들의 대표들이 이집트, 이스라엘, 요르단과 함께 최종 지위협상에 참가할 사람들이었다. 이로써 서안과 가자에 대한 최종 지위 협상 이전에 이스라엘이 실행할 목표는 분명해졌다. 그것은 서안에서 이스라엘 정착민 을 늘리고 조직화해서 최종 지위 협상에서 정착민들이 유리한 고지를 선점하는 것이었다.

베긴은 캠프 데이비드 협정을 준비하면서 1977년 9월 25일 의회에서 다음과 같이 연설하였다.

1. 5년의 임시 기간 후에 주권 문제를 결정할 것이고, 우리는 유대아, 사마리아(서안), 가자에 대한 우리의 주권을 강력히 주장할 것이다.
2. 주민 투표는 없다.
3. 어떤 상황에서도 팔레스타인 국가는 존재하지 않으며 앞으로도 존재하지 않을 것이다.
4. 이스라엘은 유대아, 사마리아, 가자에서 정착촌 건설 사업을 강화할 것이다.
5. 예루살렘은 통일된 이스라엘의 수도이다.
6. 이스라엘 방위군은 유대아, 사마리아, 가자에 계속 남아있을 것이다.

이 연설은 캠프 데이비드 협정에서 베긴이 목표했던 것을 명백히 보여주었다. 베긴은 이 협정에서 정한 임시기간 동안에 정착촌 건설 사업을 강화함으로써, 5년 후에 주권을 주장할 수 있는 토대로 삼으려고 하였던 것이다. 또 서안과 가자 지역에서 주민 투표를 실시하지 않겠다는 언급은 인구 비에서 우위를 점하고 있는 팔레스타인인들에게 정당한 주권을 행사할 기회를 주지 않겠다는 의지의 표현이었다. 궁극적으로 그는 당시 국제사회가 요구했던 팔레스타인 국가의 수립을 저지하고, 서안과 가자 지역을 이스라엘의 관할 하에 두려고 하였던 것이다.

결국 이 협정에서 이집트는 1967년 전쟁에서 빼앗겼던 시나이를 되돌려 받는 대신에, 사실상 자신과는 직접적인 이해관계가 없는 요르단 관리하의 서안지역을 이스라엘의 지배권에 묶어두는 데 동의 한 것이었다.

8. 1994년 이스라엘 요르단 평화 협정과 요르단의 입장

1994년 7월 이츠하크 라빈 이스라엘 총리와 후세인 요르단 국왕은 워싱턴 회담에서 양국간의 적대적인 관계를 청산하고 각종 관계를 개선한다는 내용의 워싱턴 선언을 발표하였다. 이 회담을 후원하면서 미국은 요르단의 7억 달러의 부채 탕감과 군사지원을 약속하였다. 미국은 군사원조 2억불을 포함하여 매년 5억불의 원조를 하고 있다. 이러한 정부의 대내외 정책을 비난하는 이슬람 행동 전선의 태도는 팔레스타인에 기원을 둔 요르단 시민들의 상당한 지지를 받으면서, 왕가를 위협하기에 충분했다.

1989년까지 요르단 의회의 상원 의원과 하원 의원은 요르단강 서안과 요르단강 동안 소속의 동등한 수의 의원들로 구성되었다. 요르단 시민권을 획득한 팔레스타인 난민들도 트랜스 요르단인들과 동등하게 투표권을 가졌다. 1989년 11월 이전에 마지막 의회의원 선거는 22년 이전인 1967년 4월에 있었고, 이 때 선출된 의원들이 1989년 선거 때까지 활동했다. 1974년 아랍 정상 회담에서 PLO가 팔레스타인인들의 단독 대표라는 결정은 요르단강 서안의 정치적 관계에 때문에 요르단에게 문제를 야기하였다. 이 결정에 대한 대답으로, 1974년 11월에 후세인은 요르단강 서안을 대표하는 의원들의 수가 1/2을 차지하는 하원을 해산했다. 이후 1976년에 선거를 시도했으나 서안을 선거에 포함시킬 것인가 여부 때문에 PLO와 문제가 발생했고, 후세인은 같은 해 2월 서안 소속의원들을 포함하는 해산된 의회를 소집하여 새로운 의회 선거를 무기한 연기하기로 결정하였다.

1967년 선거 중지 이후 처음 실시된 1989년 의회 선거에서 팔레스타인-요르단인이 주류인 이슬람주의자들이 총 80개의 의석 중 38석을 획득하면서 가장 큰 정치세력으로 급부상하였다. 또 정부에 반대하는 좌파 등을 비롯한 세속주의자들이 10석을 확보하였다. 이것은 요르단 역사상 일종의 선거 혁명이었고, 기득권 세력들을 위협하는 정치적인 지각 변동을 초래할만한 사건이었다. 왕정에 좀더 우호적이라고 생각되는 요르단강 동안 출신 시민들에게 더 많은 의석을 배분한 선거구 조작에도 불구하고, 서안 출신 이슬람주의자들이 대단히 선전한 결과였다.

1991년 좌파와 이슬람주의자 정당에 대한 금지가 해제되었고, 1992년 정당법(the Political Parties Law No. 32 of 1992)이 다당제 민주주의로의 복귀를 가능하게 하였다. 이 법 아래서 정당들이 창설되고 활동하였다. 1992년 법의 선포로, 정당 구성이 폭발적으로 이루어졌다. 1993년 선거제도를 대폭 변경하였다. 1989년 투표 제도는 각 선거구에 의석 수 만큼의 투표를 하도록 허락되었으나 1993년의 새로운 제도 아래서는 투표자 1인 당, 1 투표만을 행사하도록 규정하였다.

 이 때 후세인 왕은 많은 시민들이 이념보다는 부족의 유대를 따라서 주어진 단 1 투표를 행사할 것이라고 예상했다. 1993년 선거는 1989년의 선거 결과를 뒤집었다. 이 선거에서 이슬람 행동 전선은 16석을 확보하였고, 부족에 토대를 둔 후보들이 49석을 획득하였다. 이슬람 행동 전선은 1993년 선거제도에 대한 변경을 요구하면서 1997년의 의회 선거 참가를 거부하였고, 1994년 10월 이스라엘과 요르단의 평화 조약과 미국과의 긴밀한 유대 관계에 반대하였다.

2003년 요르단 의회 이 선거에서 이슬람 행동 전선은 선거 사상 최하의 의석 비율을 획득하였고, 좌파와 아랍 민족주의자로 분류되는 세력들은 단 한 석도 얻지 못함으로써 이념 정당들인 야당에게는 최악의 선거가 되었다. 2003년 요르단 투표권자들은 정치 이념보다는 그들의 가족 내지는 부족의 이해관계에 따라 투표하는 경향이 강하였기 때문에, 제일 야당인 이슬람 행동 전선이 무소속의 부족주의 세력에게 압도적으로 패배하였다.

이 선거 과정에서 이슬람 행동 전선 후보들조차도 이슬람 행동전선의 강령과 이념보다는 부족주의에 호소함으로써, 부족주의의 영향력에서 자유로울 수 없는 것처럼 보였다. 암만, 이르비드, 알자르카, 알 사트와 같은 대도시들을 제외하고는 대부분 부족들이 지역의 정치를 좌우하였다. 때문에 일부 지역에서는 이슬람주의자들이 출마조차하지 못하였다. 이슬람 행동 전선 소속을 제외하고 선출된 의원이 대다수는 정당 소속이 아니었고, 부족의 유대를 토대로 선출되었다.

이 선거에서 선거구 획정은 인구 대비 의석 수 비율에서 매우 불공정하였으며, 동시에 요르단강 서안 혈통의 요르단인들이 밀집된 지역의 의석수를 줄일 의도로 고안되었다고 알려져 있다. 압둘라 2세는 몇 번에 걸쳐 선거를 연기하였다. 2001년 6월, 왕은 의회를 해산하고 2001년 11월로 예정된 의회 선거를 연기하였고, 이후 2003년 6월 선거 이전까지 서안의 인티파다와 이라크 지역의 긴장을 이유로 2 번 더 연기하였다.

그러나 비판자들은 압둘라 2세의 결정은 이스라엘과의 요르단의 평화 조약을 취소시키려고 시도하는 아랍 민족주의자들과 이슬람주의자들이 선거에서 압승을 거둘 수 있다는 두려움에 기인한 것이라고 믿는다. 이슬람 행동전선 지도자는 선거에서 만연한 부정이 있었다고 주장하였다. 그러나 정부는 그 사실을 부정하면서 앞으로 4년 동안 정부와 의회 사이에 협력이 잘 이루어질 것이라고 발표하였다.

9. 팔레스타인자치 정부/ 이스라엘의 협상

1987년말부터 시작된 팔레스타인인들의 민중 항쟁인 인티파다로 이스라엘은 국제적인 비난을 받게 되었고 이러한 비난을 벗어날 필요가 있었다. 또 1989년부터 소련으로부터의 유대 이민자 수가 급증하였다. 이후 수년 동안 이스라엘 인구는 10-20% 정도가 증가하였고, 1990년 한 해에만 이민자들이 18만 4천명에 달했다. 이러한 두 가지 상황, 즉 국제적 비난과 인구문제가 오슬로 과정이 시작될 무렵 이스라엘 정부가 직면하고 있던 가장 긴급한 사안이었다.

<서안과 가자에서의 정착민 증가>
연도1970197719801990199219931994199519971998200020012002인구1,5145,02312,42476,000123,184136,109141,222146,207161,000172,000203,067213,672226,028

<동 예루살렘에서의 정착민 증가>
연도19721977198119861992199519962000인구9,20033,30059,000103,900124,400140,700160,400200,000


1993년 9월 13일 워싱턴에서 이스라엘 정부의 시몬 페레스와 PLO의 마흐무드 압바스가 임시자치 정부 원칙 선언(Israeli-Palestinian Declaration of Principles on interim Self-Government Authority, DOP)에 서명하였고, 미국과 러시아 연방이 참관하였다. PLO가 DOP에 서명함으로써 결국 마드리드 회의에서 이츠하크 샤미르 총리가 밝혔던 쌍무 협상의 목표인 ‘이스라엘 국가의 합법성’을 팔레스타인인들이 인정한 결과가 되고 말았다. DOP의 주요 내용은 다음과 같다.

1항: 현재의 중동 평화과정 내에서 이스라엘-팔레스타인 대표들의 목표는 서안과 가자 지구에 있는 팔레스타인인들을 위한 팔레스타인 임시 자치 정부와 선거를 통한 의회의 수립이다. 또 그 목표는 5년 이내의 임시 기간 동안, 유엔 안보리 결의 242호와 338호에 토대를 둔 영구적인 해결책으로 이끌고, 242호와 338호 결의를 이행할 것이다.

5항: 1. 5년의 임시 기간은 가자와 제리코로부터 군대가 철군하면서 시작할 것이다.

2. 최종 지위 협상은 가능한 한 빨리 시작될 것이고, 임시 기간 2년 내에 이스라엘 정부와 팔레스타인 대표들 사이에서 이루어질 것이다.

3. 최종 지위 협상은 예루살렘, 난민, 정착촌, 안보 협정, 경계, 주변국과의 관계와 협조 그리고 다른 공동의 관심사들을 포함한다.

4. 최종 지위 협상의 결과는 임시 기간에 합의된 협정들에 의해서 손상되거나 선취되지 못한다.

DOP의 어느 조항도 점령지에서 이스라엘의 정책을 저지하고 팔레스타인 국가를 수립한다는 내용을 포함하지 않았다. 유엔 결의 242호의 해석과 관련하여 이스라엘 측은 이집트와 1978년 캠프 데이비드 조약을 맺었을 때 이미 시나이 반도로부터 철군했기 때문에 서안과 가자 지구로부터 철군할 필요가 전혀 없다고까지 주장한다. 따라서 이제 이스라엘이 242호 결의를 공식적으로 시인하는 것은 서안과 가자 지역으로부터의 철군 실행 여부와는 사실상 아무런 관련이 없게 되었다.

오슬로 Ⅰ협정은 1994년 5월 4일 미국, 러시아, 이집트의 입회하에 노동당 정부의 이츠하크 라빈과 팔레스타인 측 대표 PLO 의장 야세르 아라파트에 의해서 카이로에서 서명되었다. 이 협정은 가자와 제리코에서의 팔레스타인 자치의 1단계의 윤곽을 그린 것으로, 이 지역에서 팔레스타인 자치정부 당국의 설립과 이스라엘군의 재배치(redeployment)를 포함했다. 그러나 이 협정에서도 이스라엘은 정착촌, 군사 지역, 안보 문제들에 대하여는 계속해서 지배권을 확보하였다. 다음은 오슬로 Ⅰ에 명기된 팔레스타인 자치당국과 이스라엘 정부의 권한이다.

5항 : 권한
1. 팔레스타인 당국의 권한
a. 영토권은 가자 지구와 제리코 지역을 포함한다. 그러나 정착촌과 군사 기지는 제외된다.
b. 영토권은 이 협정의 조항들과 일치해서 토지, 하층토, 영토의 수자원을 포함한다.
c. 공적 업무 권한은 이 협정에서 명기된 모든 권력과 책임을 포함한다. 그러나 이 외교관계와 정착촌․군사기지․이스라엘인들 내부의 안보 및 공공질서․외부의 안보는 제외된다.
d. 주민에 대한 통치권은 그 영토에 있는 모든 개인들에게 미치지만 이스라엘인들은 제외된다.

2. 팔레스타인 당국은 이 협정에서 제시하는 권한 내에서 입법권, 행정권, 사법권과 책임을 갖는다.

3. 이스라엘의 권한
a. 이스라엘은 외부 안보와 정착촌․군사 기지․이스라엘인들의 내부 안보와 공공질서에 대한 권한을 가지며, 이 협정에서 명기되고 동의된 권력과 책임을 갖는다.
b. 이스라엘은 군 당국을 통하여 권한을 행사한다. 군 당국은 국제법과 일치하여 필요한 입법․사법․행정권과 책임을 계속해서 행사할 것이다.

5항에 따르면, 이스라엘 정부는 팔레스타인 자치 지역이라 할지라도 정착촌, 군사기지와 이스라엘인들에 대한 권리를 계속해서 가지고 있었다. 반면 팔레스타인 자치정부는 자치 지역 외곽에 대한 안보권조차도 갖고 있지 못하기 때문에 이스라엘의 일방적인 공격에 대해서도 무방비 상태일 수밖에 없을 뿐만 아니라, 자치 지역은 외곽 지역으로 재배치된 이스라엘 군에 의해서 포위된 상태였다.

물론 팔레스타인 자치 당국은 외교권도 갖지 못했다. 한 걸음 더 나아가 이스라엘은 군 당국을 통해서 자치지역 내의 입법․사법․행정권을 계속해서 행사한다. 뿐만 아니라 이 조항은 법 적용에 있어 이스라엘인들과 팔레스타인인들을 차별화시킴으로써 팔레스타인인들에 대한 이스라엘의 인종 차별 행위를 합법화하였다.

오슬로Ⅱ 협정의 정식 명칭은 ‘서안과 가자 지구에서의 팔레스타인 이스라엘 임시 협정(Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip)’이다. 이 협정은 1995년 9월 28일에 워싱턴에서 이스라엘 정부와 PLO에 의해서 합의되었으며, 팔레스타인 자치 지역을 가자와 제리코 이외의 다른 서안 지역으로 확대하였다. 이 조약의 서명에는 미국, 러시아, 이집트, 요르단, 노르웨이, 유럽 연합이 참관하였다.

협정 직전인 1995년 1월 10일 이스라엘 총리 이츠하크 라빈과 1995년 1월 25일 라빈의 계승자인 시몬 페레스는 이 협정에 임하는 입장을 각각 다음과 같이 밝히고 있다.

현존하는 정착촌에서 주택 건설, 유치원과 문화 센터의 건설을 금지하는 법을 준비하고 있지 않습니다. -라빈-
정착촌에서 학교, 개인 아파트와 같은 정상적인 생활을 위한 건축은 멈추지 않을 것입니다. -페레스-

이와 같이 오슬로Ⅱ협정을 체결하기 8개월 전에 이미 오슬로 과정의 두 주역은 협정 이후에도 정착촌 확장 사업을 계속할 것임을 분명히 의도하였던 것이다.

전문 서두에는 이 협정이 1991년 10월 마드리드에서 시작된 중동 평화의 틀 내에서 시작된다고 명기하면서, 마드리드가 만들어낸 평화 과정과 양 측 사이에서 수립된 새로운 관계는 변경될 수 없으며 양측의 결정은 평화 과정을 유지하고 지속시키는 것이라고 선언하고 있다. 그러나 마드리드 대회에서 팔레스타인 측과 이스라엘 측은 각각 전혀 다른 2개의 틀을 가지고 팽팽히 평행선을 달린 바 있다. 그렇다면 오슬로 협상에서 말하는 마드리드의 틀은 누구의 틀인가? 우선 오슬로Ⅱ가 목표하는 평화과정이 무엇인지 먼저 전문의 내용을 살펴보자.

수 십 년 동안의 대결을 끝내고 평화적인 공존, 상호 존중, 안보 속에서 살기 위하여 상호의 합법적․정치적 권리를 인정하면서 …… 현재의 중동 평화 과정에서 이스라엘과 팔레스타인 협상자들의 목적은 팔레스타인 임시자치 정부를 수립하는 것이다 …… 이 협정에 포함된 임시 자치 정부 합의는 전 평화 과정에서 절대적으로 필요한 부분이고, 최종 지위 협상들은 1996년 5월 4일 이전에 시작될 것이며, 안보리 결의 242호와 338호의 이행으로 귀결될 것이다 …… 이러한 합의들과 함께 팔레스타인인들이나 이스라엘인들에 의하여 저질러지는 테러리즘, 폭력, 선동 행위들과 위협들에 대하여 직접적이며 유효하게 그리고 효과적으로 대처하도록 상호 약속한다.

이 협정의 전문은 평화적인 공존, 상호 존중, 안보를 말하고 있다. 여기서 다시 한 번 상기해야할 사항은 이때가 1987년 12월에 시작된 인티파다의 끝자락이었다는 것이다. 이 인티파다가 전 세계에 알려짐으로써 이스라엘은 국제적인 비난의 대상이 되었고, 그러한 상황에서 벗어나기 위하여 팔레스타인 측으로부터 자신들의 합법성을 보장받을 필요가 절실했다.

즉 여기서의 ‘공존, 상호 존중, 안보’는 당시에 이스라엘이 절실하게 필요로 하는 개념이었던 것이다. 또한 이스라엘은 팔레스타인인들의 인티파다가 이스라엘 국가의 안보를 위협한다고 여겨 인티파다라는 민중 항쟁을 통제할 ‘팔레스타인 임시 자치정부’를 필요로 하였다. 이를 반영하듯 이 협정 체결 직후인 1995년 12월 팔레스타인 자치 정부와 팔레스타인의 강력한 이슬람 무장 저항 단체인 하마스는 이스라엘에 대한 무장 공격을 중단하겠다는 공동선언을 채택하였다. 결국 1996년 1월에 자치 정부 구성을 위한 선거가 실시되었고, 동시에 1987년부터 거의 10년 동안 지속된 인티파다는 마침내 종결되었다.

이 협정 전문의 마지막 구절에서 이스라엘과 팔레스타인은 ‘테러리즘, 폭력, 선동 행위와 위협’에 대하여 효과적으로 대처하겠다고 약속하였다. 그런데 여기서 말하는 ‘테러리즘, 폭력, 선동 행위와 위협’은 바로 1987년부터 시작된 인티파다를 지적하는 것이었다.

왜냐하면 이스라엘은 군대를 보유하고 있는 정식 국가이기 때문에 팔레스타인인들에 대한 물리적 조치는 군사 작전이 되며, 이러한 군사 작전은 안보를 위한 차원이므로 테러로 분류되지 않았다. 그러나 팔레스타인인들은 국가도 없고, 군대도 없고 이스라엘에 대항하는 것 자체가 불법이기 때문에 이들의 행위는 ‘테러’로 분류된다. 오슬로 과정에서 팔레스타인 자치정부 경찰이 수립되었다 하더라도 이는 이스라엘에 대항해서 활동하는 것이 아니라 ‘이스라엘에 대항하는 팔레스타인 불순 세력들’을 제압하는 데 활용하도록 되어있었다.

 따라서 전문의 내용은 팔레스타인인들에 의해서 저질러지는 이스라엘 안보 위협을 팔레스타인 자치정부를 수립함으로써 제거하고자 한 것이었다. 그러므로 이스라엘 입장에서 이 자치 정부는 국가의 형태를 취할 필요가 없었으며, 이스라엘에 대항하는 불순한 팔레스타인인들을 통제할 정도로만 강력하면 되었다.

이 협정 2장 10항은 이스라엘군의 배치전환과 안보 협정들에 관한 것이다.

1. 이스라엘군 재배치의 1단계는 웨스트 뱅크에 있는 도시, 소도시, 마을들, 난민 캠프, 촌락 등 인구가 밀집된 지역들에서 실시될 것이고, 팔레스타인 선거 22일 이전까지 완료될 것이다.
2. 지정된 위치들로의 이스라엘군의 재배치는 팔레스타인 의회의 개시 이후에 수행될 것이고, 점차적으로 팔레스타인 경찰이 자치 지역 내의 공공질서와 내부의 보안에 대한 책임을 인수함으로써 이루어질 것이다.
3. 팔레스타인인들을 위한 공공질서와 내부 안보를 책임지도록 팔레스타인 경찰이 단계적으로 배치될 것이다.
4. 이스라엘은 이스라엘 국내의 안보와 공공질서를 수호하기 위하여 점령지 외부의 안보뿐만 아니라 점령지 내 이스라엘인들의 총체적인 안보에 대한 책임을 계속해서 수행해야한다.

여기에도 이스라엘군의 점령지로부터의 철군에 대해서는 아무런 언급도 보이지 않으며, 일부 자치 도시에서 자의적인 재배치만을 규정하고 있다. 실제로 이들은 도시 주변지역으로 재배치되면서 도시의 입구를 지키고 도시 전체를 포위하였다. 10항은 팔레스타인 경찰의 역할을 자치 도시 내부의 공공질서 유지와 내부 보안에 국한시켜 자치 도시 외곽 지역으로 재배치될 이스라엘 군대의 역할을 대신할 것임을 밝히고 있을 뿐이다. 즉 이 협정에서 규정하는 팔레스타인 경찰의 역할이란 일종의 커다란 감옥 안의 간수의 역할과 비슷하게 보인다.

또 외부 안보뿐만 아니라 이스라엘인들의 총체적인 안보에 대한 책임은 이스라엘이 계속해서 수행할 것이라고 규정함으로써, 자치 지역 내의 정착촌에 대해서는 여전히 이스라엘이 그 보안권을 확고하게 행사할 것임을 분명히 하고 있다. 결국 서안에 산재해 있는 이스라엘의 정착촌은 안보라는 구실로 이스라엘 군대가 계속해서 그 지역에 머무는 근거를 제공하고 있으며, 이 조항에 관한 한 정착민 보호를 위하여 점령지내에서 이스라엘 군대가 주둔하는 것은 합법적이다.

다음 11항은 점령지 분할을 규정하고 있다. 이제 문제는 양 편이 점령지를 얼마만큼 더 차지할 것이냐의 문제로 분쟁의 범위가 정해진 것이다.

1. 양 측은 서안과 가자를 단일한 영토로서 간주할 것이고, 영토의 보전과 지위는 임시 기간 동안에 유지될 것이다.
2. 최종 지위 협상에서 협상될 논쟁점들을 제외하고, 서안과 가자 영토는 단계적인 방법으로 팔레스타인 의회의 관할 하에 들어갈 것이며, 의회 개시 일로부터 18 개월 이내에 완수될 것이다. 이것은 다음에서 구체화된다.
a) 행정부와 성지가 있는 인구가 집중된 A지역과 B 지역에 있는 영토는 재배치의 첫 단계 동안에 팔레스타인 의회의 관할로 들어올 것이다.
b) A 지역과 B지역에서의 행정권과 책임은 재배치 첫 단계 동안에 팔레스타인 의회로 양도될 것이다.
c) 이스라엘은 재배치 첫 단계 동안에 C 지역에서 영토와 관련 없는 시민권과 책임을 양도할 것이다.
d) 장래에 실시될 이스라엘군의 지정된 군사 지역으로의 재배치는 DOP에 일치하여 세 단계로 나뉘어 점진적으로 이행될 것이고, 팔레스타인 의회의 개시 이후 6 개월 간격으로 각각 진행되어 의회 개시일로부터 18개월 이내에 완료될 것이다.

위의 11항은 서안을 다음과 같이 세 영역들로 분할하였다. A 지역은 팔레스타인 자치 정부가 행정과 보안을 완전하게 관할하는 곳으로 서안의 2%를 차지한다. B 지역은 팔레스타인 자치 정부의 행정 관할 영역이지만 보안은 이스라엘과 팔레스타인 자치정부가 협력하는 지역으로 서안의 26%를 차지한다. C 지역은 이스라엘이 완전하게 행정과 보안을 통제하는 지역으로 서안의 72%에 해당하며, 이 곳이 바로 협상의 대상이었다.

이 항에서 말하고 있는 ‘단일한 영토 단위’, ‘영토 보전’에 기초해서 본다면 정착촌 건설은 협정 위반이었다. 때문에 이스라엘 정부는 새로운 정착촌을 건설하는 것이 아니라 인구의 자연 증가에 의한 기존 정착촌의 자연적인 팽창이라고 주장하였다.

다음 조항에서 오슬로 협상자들은 사실상 C 지역에서 다수의 이스라엘 정착민들의 존재와 투자를 합법화시킴으로서 이 지역에 대한 이스라엘의 주권을 인정하였다. 한 걸음 더 나아가 팔레스타인 협상자들은 A 지역과 B지역에 있는 이스라엘의 재산권에 도전하지 않기로 다음과 같이 양보하였다.

16항(3) : 팔레스타인은 팔레스타인 의회의 관할 하에 있는 지역에 위치한 이스라엘 정부와 이스라엘 부재지주의 합법적인 권리(이스라엘인들이 소유한 회사들을 포함)를 존중해야한다.
22(3)항 : 팔레스타인은 팔레스타인 의회의 관할 지역에 있는 토지에 관한 이스라엘인들의 합법적 권리(이스라엘인들이 소유한 회사들을 포함)를 존중해야한다.

그러나 C 지역에서 팔레스타인인들의 합법적 권리와 재산을 존중하겠다는 이스라엘 정부의 약속은 전혀 없었다. 이렇게 불균형하게 팔레스타인이 양보한 결과로서, 이스라엘 정부는 오슬로 과정 동안에 비군사적인 목적을 위하여 수십 ㎢에 이르는 점령지의 영토를 전유하였다. 이 협상 이후에 이스라엘은 ‘영토와 평화의 교환’으로 서안을 팔레스타인인들에게 돌려주겠다고 선언하여 마치 자신들이 역사적인 양보를 한 것처럼 선전하였으나, 당시 이스라엘이 이 영토를 합법적으로 소유한 것은 결코 아니었다.

오슬로 팔레스타인 협상자들이 C 지역에 대한 완전한 지배권을 이스라엘에게 넘겨주는 오슬로Ⅱ에 동의함으로써, 팔레스타인인들은 서안의 대부분에 대한 통제권을 잃었으며 정착촌 팽창을 중지시킬 가능성마저도 없어져 버렸다.

최초의 중동 평화 협정이라고 일컬어지는 1978년 캠프 데이비드 협정을 처음 시작한 것은 리쿠드당 정부의 베긴 총리였고, 일반적으로 오슬로 과정의 시작이라고 일컬어지는 마드리드 회의도 리쿠드당 정부의 샤미르 총리가 시작한 것이었다. 또 오슬로 협정의 토대가 1978년 캠프 데이비드 협정에 있음을 염두에 둔다면, 협상을 통한 국제사회에서의 이미지 만들기는 리쿠드당 정부가 시작하였고 노동당 정부가 실행하였으므로 점령 정책에 관한한 노동당 정부와 리쿠드당 정부의 차별성은 없다.

9. 2003년 로드맵 : 팔레스타인 국가로의 길 ?

2002년 6월 24일 미국 대통령 조지 부시는 로드맵을 구상하는 유명한 연설을 하였다. 조지 부시의 연설과 로드맵의 명백하고 직접적인 동기는 이스라엘 점령정책에 대항하여 2000년 9월 이후 계속되는 인티파다와 팔레스타인인들의 자살 폭탄 공격과 같은 끊임없는 저항 때문이라는 것은 의심의 여지가 없다. 이스라엘에게 가장 긴급한 문제는 팔레스타인인들의 자살 폭탄 공격을 끝내는 것이었다. 소위 이스라엘의 안보와 이스라엘 정착촌의 보호를 위해서 부시는 이 연설을 하지 않을 수 없었다.

부시는 이스라엘과 나란히 평화롭고 안전하게 존재할 수 있는 독립적이고, 민주적이며, 생존 가능한 팔레스타인 국가(independent, democratic, viable Palestinian state) 의 창설이라는 영구적인 해결을 위한 미래상을 제시하였다. 부시는 팔레스타인 국가의 창설을 이스라엘의 안보를 위협하는 팔레스타인인들의 자살 폭탄 공격을 끝낼 수 있는 대안으로 간주하였다. 후에 이 개념은 로드맵의 형태로 구체화되었다. 로드맵은 부시가 주관하고 이스라엘 총리 아리엘 샤론과 팔레스타인 초대 총리 마흐무드 압바스가 참석한 아까바 정상 회담에서 2003년 6월 4일에 공식적으로 제기되었다.

로드맵은 전문, 1 단계, 2 단계, 3 단계로 구성되어있다. 전문은 당면한 위기의 원인을 이스라엘의 정령 정책에 대항하는 팔레스타인인들의 무장 공격이라고 진단하고 있다. 그러므로 로드맵의 궁극적인 목표가 현재의 위기를 타개하는 방안으로 점령지에 팔레스타인 국가를 건설하는 것이라기보다는 점령지 자체를 두 국가의 영역으로 분할함으로써 소위 이스라엘의 안보를 성취하기위한 것이다. 구체적으로 전문은 팔레스타인 국가 건설을 위한 최종 지위 협상 이전에 팔레스타인인들은 무장 공격을 중지해야만 한다고 규정하고 있다. 그 내용은 다음과 같다.

팔레스타인인들이 테러에 대항하여 결정적인 초치를 취하고 관용과 자유에 토대를 둔 민주주의를 실행할 수 있는 …… 지도부를 갖고, 폭력과 테러리즘을 종결시킬 때 비로소 이스라엘-팔레스타인 분쟁에 대한 두 국가 해결책은 오직 성취될 수 있다.

부시의 연설에서처럼 로드맵 전문이, “양 측이 협의한 해결안은 독립적이고. 민주적이며, 생존 가능한 팔레스타인 국가의 출현으로 이끌 것이다.”라고 ‘생존 가능한 팔레스타인 국가’라는 표현을 명시한 것은 이스라엘과 장래 수립될 팔레스타인 국가의 경계가 1967년 전쟁 이전까지 경계였던 그린라인이 아니라는 것을 의미한다. 유엔 안보리 결의 242호에 대한 해석이 양 측 사이에서 논쟁을 불러일으키는 것처럼, 역시 이 애매모호한 용어의 사용은 강자의 의도에 따라 영토 분할이 가능하도록 해석할 수 있는 길을 열어 놓았다.

아리엘 샤론 내각은 로드맵에 14개의 보류 조항을 첨부해서 통과시켰다. 보류 조항 1은 모든 팔레스타인 무장 단체들, 즉 하마스(Hamas), 이슬람 지하드(Islamic Jihad), 민중 전선(the Popular Front), 민주주의 전선(the Democratic Front), 알 아크사 여단(Al-Aqsa Brigades) 등을 테러리스트 조직으로 명시하면서, 동시에 로드맵 1단계에서 팔레스타인인들에게 이 조직들과 그들의 기반 시설을 완전히 파괴할 것을 요구하고 있다. 이 조항에 따르면, 팔레스타인인들이 1단계를 완벽히 이행하지 않을 경우 2단계로의 진전은 절대 불가능하다.

그러나 2003년 7월 비르제이트 대학의 현장 조사는, “만약 지금 선거가 이루어진다면, 이슬람 무장 단체들(Hamas, Islamic Jihad 등)이 투표의 32%를 획득할 것이라고 밝히고 있다. 이것은 14개의 보류조항이 테러리스트 조직으로 지목한 팔레스타인 무장 단체들이 다수 팔레스타인들의 지지를 받고 있다는 것을 의미한다. 때문에 팔레스타인인들이 정상적인 사회를 유지하면서 모든 팔레스타인 무장 단체의 완전 해체를 요구하는 로드맵의 1단계를 성취한다는 것은 불가능하다. 따라서 만약 이스라엘이 팔레스타인 자치정부를 압박하여 14개 보류조항이 첨부된 로드맵의 1단계를 강제로 실행시킨다면, 이러한 조치는 팔레스타인 사회를 완전히 분열 해체시키게 될 것이다.

10. 미국의 이스라엘/팔레스타인 정책

1. 미국은 중동의 군국화에 주요한 역할을 해왔다. 미국이 아랍 국가들 무기의 80%를 공급하고 있음에도 불구하고, 이웃 아랍 국가들로부터 이스라엘을 보호한다는 구실로 이스라엘에게 매년 군사 원조로 거의 30억 달러를 지급한다. 이스라엘과 이집트 사이의 1978년 캠프데이비드 협정은 평화 협정이라기보다는 3자간의 군사 협정이었다. 이 협정은 50억불 이상의 미국 무기가 이 국가들로 이송되도록 결정하였다.

2. 미국은 중동에서 현행의 군대 주둔을 유지한다. 미국은 터키의 군기지, 동부 지중해와 아라비아 해에서의 강력한 해군, 걸프전 이후 아라비아 반도에서의 현행 군대 주둔을 유지한다. 미국은 대량 파괴 무기를 만들려는 아랍 국가들의 시도를 반대하면서, 이스라엘의 커다란 핵무기 공장을 묵인하고 있다.

3. 미국은 이/팔 분쟁에서 공정한 중재자가 아니다. 팔레스타인인들이 이미 오슬로 협정에서 이스라엘인들에게 역사적 팔레스타인의 78%를 양도했음에도 불구하고, 미국은 더 이상 양보하지 않는다고 팔레스타인인들을 비난해왔다. 미국이 후원한 캠프데이비드 2000년 회담에서, 이스라엘 총리 에후드 바라크의 평화안은 서안의 땅의 대부분 지역을 이스라엘이 병합하고, 아랍의 동 예루살렘의 대부분과 그 주변을 지배하고, 서안을 비 연속된 작은 구역들로 나누는 방식으로 불법적인 정착촌들의 대부분을 유지시키며, 팔레스타인 난민들의 귀환권을 부정하는 것이었다. 때문에 미국은 이/팔 분쟁에 대한 공정한 중개자라 이스라엘 점령 세력들의 주요한 외교적, 재정적, 군사적 후원자다.

4. 미국은 이스라엘과 특수한 관계를 유지한다. 이스라엘은 전 세계 인구의 1/1000에 상당하고, 세계에서 16번째의 높은 1인당 소득을 가지고 있다. 그러나 이스라엘은 미국의 전 해외 원조의 거의 40%를 받는다. 2004년에 이스라엘에 대한 직접 원조는 매년 35억 달러를 넘어섰고, 다른 원인들로부터 10억 달러가 더 있다. 이스라엘 원조는 미국 의회에서 거의 일방적으로 지지를 받는다. 인권과 국제법에 원조를 연결시켜야한다고 평소에 주장하는 민주당조차도 거의 일방적으로 지지한다. 이스라엘에 대한 미국의 모든 원조의 99%는 1967년 전쟁 이후에 승인된 것이다. 그런데 이스라엘에 대한 미국의 거의 모든 원조는 미국 무기 구입을 경유하거나 이전의 대부금에 대한 이자지불로 미국 은행으로 되돌아온다.
(Stephen Zunes: Stephen Zunes는 the University of San Francisco의 정치학 교수)

*홍미정 박사는?

現 경희대 강사/ 現 국제지역학회 이사/ 現 한국중동학회 이사이며, 저서로『팔레스타인 땅, 이스라엘 정착촌』이 있다. 논문으로 ｢아랍 지역의 팔레스타인 난민｣, ｢예루살렘 소유권 논쟁｣, ｢이스라엘 정착촌과 팔레스타인 국가로의 길｣, ｢하마스의 정체성 연구｣, ｢요르단의 정치엘리트와 부족주의｣ 등을 발표했다.

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