사내하청 근로자의 산업재해 위험 예방 및 사업장의 산업재해 미보고 관행 개선을 위한 권고 (국가인권위원회 상임위원회 결정, 2015. 11. 12.)

[새벽길]

사내하청근로자 산재 예방 위해 산업안전보건법령 개정 권고 (국가인권위원회, 2016/01/13)
인권위, “산재위험 실효적 예방, 재해발생 미보고 관행 등 개선되어야”
o 국가인권위원회(위원장 이성호)는 고용노동부장관에게 사내하청근로자의 산업재해 위험이 실효적으로 예방․관리될 수 있도록 현행 산업안전보건법령을 개정할 것과 사업장의 산업재해 미보고 관행의 유인이 되고 있는 산재보험요율제 등 관련 제도를 개선하도록 권고했습니다.
o 인권위는 사내하도급 비율이 높고 산업재해 위험이 높은 조선‧철강‧건설플랜트업 하청근로자들을 대상으로 2014년 ｢산재 위험직종 실태조사｣를 실시한 결과, 하청근로자뿐만 아니라 원청 근로자, 인사담당자까지 하청근로자들이 원청 근로자에 비해 더 위험하고 유해한 업무를 맡고 있다고 응답하였습니다.
o 또한 절반이상의 하청근로자들은 공기 단축 등의 사유로 너무 바빠서 안전보건조치 없이 작업을 하는 등 산재위험에 노출되는 정도가 높은 것으로 나타났고, 산재 발생 시 산재보험으로 처리하는 비율이 10%가 채 되지 않는 것으로 조사되었습니다.
o 인권위는 사내하청근로자의 산업재해 위험을 낮추기 위한 방안으로 첫째, 사내 하청근로자의 산업재해를 예방하기 위한 원․하청간 협의사항을 확대하고, ‘안전․보건에 관한 협의체’(｢산업안전보건법｣ 제29조 제2항 제1호)에 사내하청 근로자가 참여할 수 있도록 할 것을 권고했습니다.
o 둘째, 적절한 예방‧제거 조치 없이 유해․위험작업이 도급되는 일이 없도록 도급 시 인가를 받아야 하는 유해․위험작업(｢산업안전보건법 시행령｣ 제26조 제1항)의 범위를 확대할 것을 권고했습니다.
o 다음으로, 사내하청근로자가 산재보험 보상을 보다 쉽게 받을 수 있도록 산재 피해 근로자에 대한 보상을 산재보험으로 처리할 경우 사업주가 받는 제도적 불이익을 감소시킬 수 있도록 현행 산재보험요율제 및 입찰참가자격 사전심사제도를 재해율의 단순 감소가 아니라 사업주의 산업재해 예방활동 강화를 유인하는 방향으로 개선할 것을 권고했습니다.
o 재해율에 기초하여 보험료율 및 입찰참가자격을 정하는 현행 제도는 산업재해 발생 사실을 성실히 신고하는 사업주에게 오히려 불이익을 줄 수 있다는 측면이 지적되고 있습니다.
o 마지막으로, 건설업에만 적용되는 ‘원․하청 산업재해통계 통합관리 제도’를 조선․철강업 등 사내하도급 비중 및 산업재해 위험이 높은 업종에 확대 실시할 것을 권고했습니다.
o 현행 제도는 사내하청근로자가 아무리 산재 피해를 많이 당해도 원청업체의 재해율에 반영되지 않아 원청사업주는 원청의 재해율만 관리하면 보험료 감면 혜택 등의 이익을 얻을 수 있는데, 향후 산업재해통계가 통합관리되면 원청사업주가 사내하청근로자의 안전․보건 문제에 보다 높은 주의를 기울이도록 유도할 수 있게 됩니다.
o 인권위는 이번 권고를 통해 사내하청근로자가 경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 등 국제인권기준이 명시한 ‘안전하고 건강한 근로조건을 향유할 권리’를 차별 없이 보장받아야 한다는 원칙을 명확히 하고자 하였으며, 도급사업 사업주는 자신이 고용한 근로자 뿐 만 아니라 수급인이 고용한 근로자의 안전․보건에 관한 책임이 있고 이를 위해 수급인들 및 그 근로자들과 협력할 책임이 있음을 강조하고자 하였습니다.
※붙임 1. 결정문 1부
2. 산재 위험직종 실태조사 연구용역보고서 1부
3. 산재 위험직종 실태조사 주요내용 1부. 끝.

160113 결정문_하청근로자 산재예방 제도개선 권고.pdf

160113 보도자료 사내하청근로자 산재예방 제도개선 권고.hwp

160113 산재위험직종실태조사_최종보고서(2014).pdf

 
사내하청 근로자의 산업재해 위험 예방 및 사업장의 산업재해 미보고 관행 개선을 위한 권고 (국가인권위원회 상임위원회 결정, 2015. 11. 12.)
주 문
사내하청 근로자(이하 ‘하청근로자’라 한다)의 산업재해 위험을 효과적으로 예방․관리하고 산업재해를 입은 하청근로자의 피해보상을 산재보험으로 처리하지 않는 사업장의 관행을 개선하기 위하여, 고용노동부장관에게 다음과 같이 권고한다.
1. 「산업안전보건법」 제29조 제2항 제1호에 따라 구성되는 ‘안전․보건에 관한 협의체’의 협의사항에 하청근로자의 안전․보건을 위해 필요한 사항이 폭넓게 포함되도록 하고, 협의체 구성 시 하청근로자가 배제되지 않도록 할 것,
2. 도급 시 인가를 받아야 하는 유해․위험작업에 대해 규정하고 있는 「산업안전보건법 시행령」 제26조 제1항에 법 제14조에 따른 사업장 관리감독자의 안전․보건에 대한 업무 중 위험방지가 특히 필요한 작업 등의 기준을 추가할 것
3. 장기적으로 재해율의 단순 감소보다는 사업주의 산업재해 예방활동 강화를 유인하는 방향으로 산재보험요율제 및 입찰참가자격 사전심사제도를 개선하고, 현재 건설업에만 적용되는 원․하청 산업재해통계 통합관리제도를 조선업․철강업 등 사내하도급 비중 및 산업재해 위험이 높은 업종에 확대하여 실시할 것,
4. 도급사업을 하는 사업장에서의 사업주의 안전․보건 조치의무 이행 여부 및 산업재해 발생 보고에 대한 감독행정을 강화하고, 이를 위해 필요한 산업안전감독관 증원 계획을 마련할 것
 
이 유
Ⅰ. 권고의 배경
우리나라의 산업재해 발생 추이를 보면 전체 재해율은 과거에 비해 지속적으로 개선되면서 안정화되는 경향을 보이고 있다. 그러나 동시에 여러 명이 사상한 재해를 일컫는 이른바 중대재해는 여전히 줄지 않고 있고, 중대재해 피해자 중 하청근로자가 차지하는 비율은 오히려 증가 추세에 있다.
이러한 경향은 단순히 통계적 수치가 아니라 최근 몇 년간 대기업의 하청업체 소속 근로자들이 사망하는 산재사고가 연이어 발생하면서 당면한 현실의 문제로 인식되기 시작하였다.
이에 국가인권위원회는 사업의 외주화에 따른 하청근로자들의 산업재해 위험 증가 및 관리 소홀 실태를 파악하기 위해, 사내하도급 비율이 높고 산업재해 위험이 높은 조선업, 철강업, 건설플랜트업 하청근로자들을 대상으로 2014년 「산재 위험직종 실태조사」를 실시하였다.
실태조사 결과 하청근로자들 뿐 만 아니라 원청의 근로자와 안전담당자까지 하청근로자들이 원청근로자에 비해 더 위험하고 유해한 업무를 맡고 있다고 응답하였고, 절반 이상의 하청근로자들이 공기 단축 등의 이유로 너무 바빠서 안전보건조치 없이 작업한 경험을 가지고 있는 등 하청근로자의 산업안전․보건을 위한 예방 조치 및 정보 제공이 충분하지 않아 산재위험에 노출되는 정도가 높은 것으로 조사되었다. 또한 산업재해 발생 시 산재보험으로 처리하였다고 응답한 비율이 조선업과 철강업에서 10% 미만으로 나타났는데, 그 원인으로는 산재 발생 시 보험료 인상 및 원청업체로부터의 불이익을 우려한 하청업체의 공상 처리 요구나 산재 신청 시의 낙인 효과에 대한 하청근로자의 우려가 주요하게 작용하고 있는 것으로 조사되었다(국가인권위원회, 2014, 「산재 위험직종 실태조사」).
이처럼 하청근로자들의 산업재해 위험을 낮추고 산재 발생 시에는 불이익에 대한 우려 없이 산재보험 보상을 받을 수 있는 개선방안을 마련할 필요성이 대두되는 상황에서, 국회와 정부도 하청근로자에 대한 원청사업주의 안전․보건 조치의무를 강화하고 산재 발생 사실을 보고하지 않은 사업주에 대한 제재를 강화하는 취지의 「산업안전보건법 일부개정법률안」을 발의하여 하청근로자의 산업재해 위험을 예방․관리하기 위해 노력하고 있다.
그러나 관련 개정법률안에 대한 심의는 아직까지 큰 진전을 보이지 않고 있는 상황이다.
이에 국가인권위원회는 하청근로자들이 국제인권기준이 명시한 안전하고 건강한 근로조건 향유의 권리를 보장받을 수 있도록 하기 위하여 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 의하여 현행 산업안전보건 관련 제도개선 권고를 하기로 결정하였다.
Ⅱ. 판단 및 참고기준
「헌법」 제10조 및 제34조 제6항, 「경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제7조의 (b) 및 국제노동기구(ILO) 「산업안전보건과 작업환경에 관한 협약(Convention Concerning Occupational Safety and Health and the Working Environment, 1981)」을 판단기준으로 삼았고, 유럽연합이사회 「산업안전보건지침(89/391/EEC)」, 독일 「산업안전보건법」 및 유엔 사회권위원회 최종견해 18(2009)을 참고하였다.
Ⅲ. 판단
1. 도급 사업 시 사업장 내 하청근로자의 안전․보건을 유지하기 위한 사업주들 간, 노사 간 협력 제고 필요성에 대하여
국제노동기구(ILO) 「산업안전보건과 작업환경에 관한 협약」 제16조에 의하면, 사용자는 합리적으로 실행 가능한 범위 내에서 자신의 통제 하에 있는 기계, 설비 및 작업과정이 안전하고 보건에 위협이 되지 않도록 보장하여야 하고, 화학적․물리적․생물학적 물질 및 인자에 대하여 적절한 보호조치가 취해질 경우 보건에 위협이 되지 않도록 하며, 사고의 위험이나 보건에 대한 부정적 영향을 예방하기 위해서 적절한 방호장비와 방호설비를 제공해야 한다. 또한 같은 협약 제17조는 둘 이상의 기업이 동일한 작업장에서 동시에 작업하는 경우, 이 협약의 요구사항을 적용하는데 협력하여야 한다고 규정하고 있고, 제20조는 근로자와 사용자, 그리고 그들의 대표자간의 협력은 제16조 내지 제19조의 규정에 따라 취해지는 조치 또는 그 밖의 조치의 본질적 요소라고 하여 도급사업 시 사업장 내의 모든 근로자의 안전․보건을 유지하기 위한 사업주들 간의 협력, 그리고 근로자와 사용자 간의 협력을 중요한 원칙으로 확립하고 있다.
그리고 유럽연합이사회의 「산업안전보건지침」도 제6조(사용자의 일반적 의무) 제4항에서 “여러 기업의 근로자가 한 작업장에 있는 경우 사용자들은 안전, 보건 및 위생 규정의 실시에 있어 협력해야 하며, 업무의 성격을 고려하여 위험의 보호 및 예방에 있어 업무를 조정해야 하며, 상호 간 그리고 각각의 근로자 또는 근로자대표에게 이러한 위험을 알려야 한다”라고 규정하고 있다.
이러한 원칙과 맥락을 같이하여 대표적으로 독일의 「산업안전보건법(Arbeitsschutzgesetz)」은 제8조에서 여러 사업주의 노동자가 동일한 사업장에서 업무를 수행하는 경우 사업장에서의 안전 및 건강 상 위험에 관한 사업주들 간의 상호 통지 및 근로자 통지, 위험 예방을 위한 사업주들간의 조율 의무를 규정하고 있고, 사업장 사업주에게 다른 사업주의 근로자들이 사업장의 안전보건 상 위험에 대해 그들의 사업주로부터 적정한 지시를 제공받고 있는지 확인해야 할 의무를 부과하고 있다.
우리의 경우도 「산업안전보건법」 제29조 제2항 제1호에서 하청근로자의 산업재해를 예방하기 위한 원․하청 간 협력제도로서 ‘안전․보건에 관한 협의체’ 구성을 의무화하고 있다. 그러나 동 협의체의 구성 및 운영에 관해 정하고 있는 「산업안전보건법 시행규칙」 제29조는 협의체를 도급인인 사업주 및 그의 수급인인 사업주 전원으로 구성하도록 함으로써 수급인 근로자의 참여를 배제하고 있고, 그 협의사항을 작업의 시작 시간, 작업 또는 작업장 간의 연락 방법, 재해발생 위험 시의 대피방법, 작업장에서의 위험성 평가 실시에 관한 사항, 사업주와 수급인 또는 수급인 상호 간의 연락방법 및 작업공정의 조정으로 한정하고 있어 원․하청 사업주들이 하청근로자의 산업재해 위험을 예방하는데 필요한 정보를 공유하고, 하청근로자들을 유해․위험으로부터 보호하기 위해 필요한 조치의무 책임을 조율하기 위한 협력제도로서 기능하기에는 부족한 측면이 있다.
따라서 안전․보건에 관한 협의체의 협의사항에 하청근로자의 안전․보건에 관해 필요한 사항이 폭넓게 포함되도록 하고 그 구성 시 하청근로자가 배제되지 않도록 할 필요가 있다. 이를 통해 도급사업주가 자신이 고용한 근로자 뿐 만 아니라 수급인이 고용한 근로자의 안전․보건 상 조치가 충분히 취해질 수 있도록 수급인들 및 그 근로자들과 협력하고 수급인의 근로자들이 안전․보건 상 위험에 대한 정보를 충분히 제공받고 적정한 지시를 받고 있는지 확인하는 제도적 장치로 자리잡을 수 있도록 할 필요가 있다고 판단된다.
2. 도급 사업 시 인가를 받아야 하는 유해․위험작업의 범위를 확대할 필요성에 대하여
현행 「산업안전보건법」 제28조는 안전․보건 상 유해하거나 위험한 작업 중 대통령령으로 정하는 작업은 고용노동부장관의 인가를 받지 않고는 사업주가 그 작업만을 분리하여 도급(하도급)을 줄 수 없도록 하면서, 인가를 할 경우 고용노동부장관은 제49조에 준하는 안전․보건평가를 하여야 하며, 인가를 받은 자가 유해․위험한 작업을 도급 줄 때 지켜야 할 안전보건조치의 기준에 미달하게 된 경우에는 인가를 취소하도록 하고 있다.
이는 도급(하도급) 사업장에서 유해하거나 위험한 작업을 하는 근로자의 안전과 보건을 보장하기 위한 취지하에 마련된 것으로서, 인가를 받아야 하는 유해․위험작업의 범위가 현실의 유해․위험 요소를 잘 반영하여 설정된다면 하청근로자의 안전․보건 유지를 위해 매우 의미 있는 제도라 할 것이다.
이와 관련하여 도급(하도급) 시 고용노동부장관의 인가를 받아야 하는 유해․위험작업에 대해 정의하고 있는 현행 「산업안전보건법 시행령」 제26조 제1항은 인가대상 작업을 “같은 사업장 내에서 공정의 일부분을 도급하는 경우”로서 ① 도금작업 ② 수은, 납, 카드뮴 등 중금속을 제련, 주입, 가공 및 가열하는 작업 ③ 법 제38조제1항에 따른 허가대상 유해물질(15종의 물질 및 ‘산재보험 및 예방 심의위원회’의 심의를 거쳐 정한 물질)을 제조․사용하는 작업 ④ 그밖에 ‘산재보험 및 예방 심의위원회’의 심의를 거쳐 고용노동부장관이 정하는 작업이라 정의하고 있다.
그런데, 시행령 제26조 제1항 제4호에 따라 유해․위험작업으로 지정된 작업은 2015년 9월 현재까지 없는 상황이므로, 실제로는 시행령 제26조 제1항 제1호부터 제3호로 정한 특정 유해물질을 제조․사용하는 작업 외에는 인가대상에 포함되지 않고 있다고 할 수 있다.
그러나, 현행 「산업안전보건법」이 근로자의 건강장해를 유발하는 유해인자를 화학적 인자, 물리적 인자, 생물학적 인자로 분류하여 관리하도록 하고 있는 것(법 제39조)에서도 알 수 있듯이 근로자의 안전․보건을 위협하는 유해인자는 특정한 화학물질에 한정된 것이 아니라 매우 다양하다. 또한 최근 조선, 철강, 화학 등 제조업 사내하도급 사업장에서 자주 발생한 중대사고는 유해물질을 직접 제조․사용하는 작업이 아니라 주로 화학물질을 제조, 취급, 저장하는 설비를 유지․보수하거나 이전․변경하는 과정에서 발생하였다.
이러한 점에서 도급사업주가 작업공간 내의 유해인자들에 대한 적절한 예방 또는 제거 조치 없이 유해․위험작업을 도급(하도급) 주는 일을 방지하려는 법 제28조의 취지를 고려한다면, 도급 시 인가의 대상이 되는 작업을 정하는 기준은 현행 시행령 제26조 제1항에서 정하고 있는 기준보다는 확대되어야 할 필요가 있다. 따라서 「산업안전보건법 시행령」 제26조 제1항에 법 제14조에 따른 사업장 관리감독자의 안전․보건에 대한 업무 중 위험방지가 특히 필요한 작업 등의 기준을 추가하는 것이 바람직하다고 판단된다.
3. 산재보험요율제도와 입찰참가자격 사전심사제도의 개선, 원․하청 산업재해 통계 통합관리 필요성에 대하여
「산업안전보건법」 제10조 제2항에 따라 사업주는 고용노동부령으로 정하는 산업재해가 발생하였을 때에는 그 발생 개요․원인 및 보고 시기, 재발방지계획 등을 고용노동부장관에게 보고하여야 할 의무가 있다. 그리고 같은 법 시행규칙 제4조에 따라 산업재해로 사망자가 발생하거나 3일 이상의 휴업이 필요한 부상을 입거나 질병에 걸린 사람이 발생한 경우에는 해당 산업재해가 발생한 날로부터 1개월 이내에 산업재해조사표를 작성하여 관할 지방고용노동청장 또는 지청장(이하 “지방고용노동관서의 장”이라 함)에게 제출(전자문서에 의한 제출 포함)하여야 한다. 또한 중대재해(사망자가 1명 이상 발생한 재해, 3개월 이상의 요양이 필요한 부상자가 동시에 2명 이상 발생한 재해, 부상자 또는 직업성질병자가 동시에 10명 이상 발생한 재해)가 발생한 사실을 알게 된 경우에는 지체 없이 발생 개요 및 피해상황, 조치 및 전망, 그 밖의 중요한 사항을 관할 지방고용노동관서의 장에게 전화․팩스, 또는 그 밖의 적절한 방법으로 보고하여야 한다.
2013년 국정감사에서 정부가 제출한 기업의 산업재해 보고의무 위반 적발 현황(2008~2013.6.)을 보면, 그 적발건수는 450~2,100여 건으로 산재보험 적용사업장 수 약 140만개소를 기준으로 할 때 기업의 미보고율은 1%도 채 되지 않는 수준이다. 그러나 우리나라의 경우 다른 나라와 비교할 때 부상만인율이 현저히 낮은데 비해 사망만인율은 훨씬 높게 나타나고 있어 보고되지 않고 은폐된 산업재해 건수가 상당히 존재할 것이라 추정되고 있다.
특히, 국가인권위원회의 위 「산재 위험직종 실태조사」에서 조선, 철강 등 하청근로자의 산재신청 비율이 약 7% 정도에 불과할 정도로 하청근로자의 경우 산재발생 시 대부분 산재보험 처리를 하지 않는 것으로 나타났다.
그 이유는 원청이 하청업체에서 산재사고가 나면 벌점을 부여하고 중대재해가 발생하면 업체를 교체하는 관행이 있고, 하청근로자들도 산재보험 처리를 하면 이후 다른 사내하청업체에 재취업이 어렵게 되는 일종의 낙인효과가 있기 때문에 산재보험으로 처리하기 보다는 공상으로 처리하는 경향이 있는 것으로 조사되었다.
이와 관련하여 사업주가 하청근로자의 산재 발생을 달가워하지 않는 이유는 여러 가지로 조사되고 있으나, 현행 법제도가 사업주의 산재예방노력을 유인한다는 취지하에 실시하고 있는 산업재해율에 기초한 산재보험요율제도(개별실적요율제)와 입찰참가자격 사전심사제도의 부작용도 주요 원인으로 지적되고 있다.
현행 개별실적요율제 및 입찰참가자격 사전심사제도 하에서 기업들은 보험료 감면, 입찰 시 가점 등의 혜택을 받기 위해 산재가 발생하여도 산재보험 처리를 하지 않고 공상으로 처리하는 관행을 낳고 있다. 2012년 고용노동부가 실시한 「산재사고 발생 시 산재보험제도에 대한 노사 당사자의 인식 및 대응유형에 대한 연구」 결과에 의하면, 사업체 인식조사에서 산재를 산재보험이 아닌 다른 방법으로 처리한 이유는 보험료율 인상우려(49.0%), 불편한 청구절차(23.5%), 입찰참가자격 사전심사(PQ) 가점취득(5.9%) 등으로 나타났다. 또한 향후 발생할 재해에 대한 처리와 관련해서도 45.8%가 산재보험이 아닌 다른 방법으로 처리하겠다고 응답하였고, 그 이유 역시 보험료율 인상우려(40.9%)가 가장 높게 나타났다.
따라서 장기적으로 사업주의 산재예방 조치의무 준수를 유인하는 방향으로 산재보험요율제도 및 입찰참가자격 사전심사제도를 개선할 필요가 있다고 판단된다.
또한 현재는 건설업을 제외하고는 원청과 하청의 재해율이 통합관리되지 않기 때문에 하청근로자가 아무리 산재 피해를 많이 당해도 원청의 재해율에는 반영되지 않고 있다. 이로 인해 원청은 원청의 재해율만 관리하면 보험료 감면 혜택을 받을 수 있어 하청근로자의 안전․보건 문제에 신경을 쓸 유인이 적어지게 된다. 따라서 현재 건설업에서 시행 중인 ‘원․하청 산업재해 통계 통합관리 제도’를 조선업․철강업 등 사내하도급 비중 및 산업재해 위험이 높은 업종에 확대하여 실시할 필요가 있다고 판단된다.
4. 산업안전감독 강화 및 산업안전감독관 증원 필요성에 대하여
2009년 유엔 경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 위원회도 대한민국 국가보고서에 대한 심의 및 최종견해를 통해 우리나라의 높은 수치의 산업재해와 근로감독관의 부족을 우려하며, 근로감독관의 수를 증가시킬 것과 감독관, 고용자 및 피고용자에게 작업장의 안전 및 근로환경에 관한 적절한 교육을 제공할 것을 권고한 바 있다.
정부는 2009년 이후 산업안전감독관을 증원한 결과 산업안전감독관 수는 13% 증가하고, 산업재해율은 16% 감소하였다고 하나, 산업안전감독관 1인당 담당사업장 수는 약 6,900개소(약 5만4천명)로 선진국에 비해 2.6~6.8배 많은 상황이고, 또한 2013년도 지도감독 사업장 수는 2만9천개소로 전체 사업장 200만개소의 1.46%에 그치고 있어 여전히 산업안전감독관의 증원이 필요한 상황이라 할 수 있다.
특히 사업장의 유해․위험요소로부터 안전하고 건강한 근로조건을 향유할 권리를 제대로 보호받지 못하고 있는 하청근로자의 산업안전보건 수준을 향상시키기 위해서는 법․제도적 개선노력 외에 도급사업을 하는 사업장에서의 사업주의 안전․보건 조치의무 이행 여부, 산업재해 발생 보고에 대한 감독행정을 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 산업안전감독관 인력을 대폭 증원할 필요가 있으며, 소관부처의 인력증원계획 마련 등 적극적인 노력이 필요하다고 판단된다.
Ⅳ. 결론
이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.