2018경기행심1264 개인택시운송사업 신규면허 불가처분 취소청구

[행정사]

사 건		2018경기행심1264 개인택시운송사업 신규면허 불가처분 취소청구
주 문		청구인의 청구를 기각한다.
청 구 취 지		피청구인이 2018. 7. 20. 청구인에 대하여 한 2018년도 개인택시 운송사업 신규면허 불가처분은 이를 취소한다.
재 결 일 자		2018. 10. 22.

이 유

사건개요

청구인은 2018. 5. 2. 피청구인의‘2018년도 개인택시운송사업 신규면허 모집공고’에 따라 개인택시운송사업 면허를 신청하였으나, 피청구인이 심사한 결과 청구인은 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제2항제1호 규정의 운전경력을 충족하지 못하여 2018. 7. 4. 예비순위 공고에서 결격처리되었다.

이에 대하여 청구인은 2018. 7. 5. 이의신청하였으나 피청구인은 이를 받아들이지 아니하고 2018. 7. 20. 청구인에게 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 불가 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

당사자 주장

가. 청구인 주장

1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위

가) 기초사실

(1) 청구인은 2018. 4. 1. 피청구인의 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 따라 접수 기간 내에 면허신청서를 접수하였다.

(2) 청구인은 신규면허자 예비순위 공고를 통하여 OO시 운전경력 미달로 결격처리가 된 사실을 확인한 후 2016년과 2017년에는 인정되었던 OO시 운전경력이 OO시 개인택시운송사업면허 사무처리지침 등 관련 규정의 변경이 없음에도 인정되지 않는 것에 대한 이의신청서를 2018. 7. 5. 제출했다.

(3) 피청구인은 2017년까지는 착오 또는 관행적으로 청구인의 OO시 운전경력을 인정했으나 2018년도부터는 인정할 수 없어 결격으로 처리했다는 이의신청에 대해 회신을 했으며, 2018. 7. 20. 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 확정 공고를 통하여 최종적으로 신규면허자를 확정했다.

나) 이 사건 처분의 개요

(1) 피청구인은 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제4조 및 같은 법 시행규칙 제19조에 따라 2018년도 개인택시 운송사업 신규면허를 신청한 청구인의 경력 산정 결과 경력 미달로 불가 통보를 했으며,

(2) 불가 통보의 이유는 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제3항제1호 규정에 의거 운전경력을 산정하면서 OO시에 등록되지 않은 주사무소 또는 영업소에서 여객자동차를 운전한 청구인의 경력은 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제2항제1호 규정에 의한 2년 이상의 OO시 운전경력에 포함되지 않는다는 것이다.

2) 이 사건 처분의 위법·부당성

가) 피청구인의 개인택시운송사업 신규면허 모집공고 및 청구인의 신청서류 접수

(1) 청구인은 2016년, 2017년 및 2018년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 따라 신청서류를 제출했다.

(2) 피청구인은 2016년, 2017년 및 2018년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에는 없었던 9번 항목 구비서류에“※ 지침 제4조제3항의‘영업소’는 ｢여객자동차 운수사업법｣상 OO시에 등록되어 있어야 하며, 영업소관련 경력은 그 소속의 발령대장”이란 내용을 추가하여 2018. 8. 1. 2018년 하반기 개인택시운송사업 신규면허 모집공고를 했다.

(3) 피청구인이 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 위와 같은 내용을 추가한 이유는 관행적으로 인정을 해왔던 지금까지와는 달리 억울하고 부당하게 고통받는 청구인 같은 경우를 미연에 방지하기 위한 것으로 생각한다.

나) 주사무소 또는 영업소

(1) 주사무소 또는 영업소에 대한 법률 규정

(가) 이 사건의 주요 법령이 ｢여객자동차 운수사업법｣에는 주사무소 또는 영업소의 정의가 없어 타 법령인 부동산등기법 또는 상업등기법의 규정에 의하면 주사무소(주된 사무소)는 회사의 경우 본점을 의미한다.

(나) 상법상 영업소는 본점과 지점으로 구분되며, 본점은 기업 활동 전체의 지휘명령의 중심점으로서의 지위를 가진 영업소이고, 지점은 본점의 지휘를 받으면서도 부분적으로는 독립된 기능을 하는 영업소를 의미한다.

또한 영업소는 영업활동의 중심이 되어야 하며, 인적·물적 조직을 갖추어 일정한 범위에서 영업활동에 관한 독립성을 확보하여야 하고, 고정적인 설비를 갖추고 시간적으로 계속성이 있는 일정한 장소로 영업소의 실체를 구비하고 있어야 할 것이다.

(2) 청구인이 인정받지 못한 OO시 운전경력의 부당성

(가) ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조의 규정에 의한 OO시 운전경력(이하‘이 사건 운전경력’이라 한다)은 OO시에서 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차의 운전경력이다.

(나) 청구인이 이 사건 운전경력과 관련된 회사는 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO이며, 실제 영업소 및 차고지로 이용 중인 시설은 또 다른 계열사인 ㈜OOOO의 법인등기사항증명서 상 지점이고, 경기도 OO시 OO구 OO면 OOO로 OOO번길 OO-O에 위치한 OO권 OO영업소(이하‘이 사건 영업소’라 한다)이다.

(다) 피청구인은 이 사건 영업소가 OO시에 등록된 영업소가 아니라는 이유만으로 이 사건 처분을 한 것은 청구인에게는 너무도 가혹한 처사이다. 청구인은 이 사건 영업소가 OO시에 있으며 OOOOOO의 영업소 안내 및 실제 이 사건 영업소에서 일하는 직원들도 청구인과 같이 당연히 OO시에 등록된 영업소라는 생각을 하고 있으며, 청구인의 경우와 같이 OO시에 개인택시운송사업 신규면허 신청예정인 직원들은 이 사건 운전경력 요건을 맞추기 위해 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소가 있는 회사로 이직을 해야 할 것이다.

(라) 또한 법령의 해석 또는 대법원 판례 등에 의하면 건축물 또는 시설물의 경우 형식상 용도가 아닌 실제 이용 용도가 중요하다는 판례가 다수 존재한다. 예를 들면 주거용 건물이 아닌 상업용 건물을 주거용으로 이용한 경우 공부상 용도는 주거용으로 사용할 수 없지만, 실제 주거용으로 이용한 것으로 보아야 한다는 판례 등이 있다.

따라서 이 사건 영업소가 등록된 영업소가 아니므로 이 사건 운전경력을 인정할 수 없다는 피청구인의 주장은 이 사건 영업소가 운영되는 현실을 외면한 형식상의 논리라 할 것이며, 이에 대해 청구인은 이 사건 영업소의 실제 운영상황을 고려하여 판단해 주길 바란다.

다) 피청구인이 관행적으로 인정했던 이 사건 운전경력

(1) 행정청의 행위에 대한 신뢰보호 원칙의 적용 요건(대법원 판례 인용)

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 그리고 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어서는 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성 등에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다.

(2) 피청구인의 청구인에 대한 공적견해 표명

피청구인은 청구인이 제출한 2016년 및 2017년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 따른 신청서류의 이 사건 운전경력을 인정하여 2016년 및 2017년 개인택시운송사업면허 확정순위를 통보한 사실이 있으며, 이는 피청구인의 공적견해 표명에 해당한다고 판단하는 데 이견이 없을 것이다.

(3) 피청구인의 공적견해 표명이 정당하다고 신뢰한 청구인의 귀책사유

청구인은 이 사건 영업소가 OO시에 있고, 회사에서도 OO영업소라는 이름을 사용하고 있으며 실제 영업소로 운영되고 있는 상황으로 오랜 기간 직장을 다니면서 단 한 번도 이 사건 영업소가 등록되어 있지 않은 사실을 알지 못하였고, 피청구인도 이 사건 운전경력을 인정해 준 사실로 미루어 이를 신뢰한 청구인의 귀책사유는 없다 할 것이다.

(4) 청구인이 피청구인의 공적견해 표명을 신뢰하고 한 행위

청구인은 이 사건 운전경력을 인정한 피청구인의 공적견해 표명을 신뢰하여 2018년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 신청서를 제출한 사실이 있다.

(5) 피청구인의 처분으로 인한 공적견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익 침해

(가) 청구인은 이 사건 운전경력을 인정한 피청구인의 공적견해 표명을 신뢰하여 2018년 개인택시운송사업 신규면허 모집에 신청했으나 피청구인은 착오 또는 관행으로 이 사건 운전경력을 인정할 수 없다는 회신을 했다.

(나) 청구인은 2016년, 2017년 및 2018년까지 3년 이상 피청구인의 공적견해 표명을 신뢰했다는 이유로 당연히 취득할 것으로 예상했던 신규면허를 취득하지 못함은 물론 향후 신규면허 취득을 위해 많은 시간 및 비용을 추가로 지출해야 할 것이다.

(6) 피청구인의 공적견해 표명에 따른 처분으로 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려

피청구인이 이 사건과 관련하여 공적견해 표명에 따른 처분을 하더라도 공익에 반하는 사유는 없으며, 제3자의 정당한 이익을 해할 가능성도 없다 할 것이다.

(7) 소결

따라서 피청구인은 공적견해 표명에 따른 처분을 신뢰한 청구인에게 이 사건 운전경력을 착오 또는 관행으로 인정해 주었다는 판단이 아닌 더 이상 청구인의 이익이 침해되는 결과를 초래하지 않도록 해야 할 것이다.

3) 결론

가) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인이 제출한 이 사건에 대한 피청구인의 불가 통보는 2016년 이후 이 사건과 관련하여 피청구인의 공적견해 표명을 신뢰한 청구인에게는 너무도 가혹한 처분이라 할 것이다.

나) 또한 이 사건 처분의 취소로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 가능성도 없다고 할 것이다.

다) 따라서 피청구인이 청구인에게 한 개인택시 운송사업 신규면허 불가 통보는 위법·부당한 처분으로 취소되어야 할 것이다.

【보충서면】

4) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변

가) 피청구인의 주장

2018년도 하반기 개인택시운송사업 신규면허 모집공고부터 신청 가능지역 및 제출할 서류에 대한 혼선을 방지하고자 공고문을 보완했으며,

청구인의 운전경력과 관련된 회사는 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO으로 청구인이 실제 영업소 및 차고지로 이용한 시설인 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO과는 다른 법인이므로 ㈜OOOO의 영업소 형태 시설을 이용한 것이 사실이더라도 이 시설을 이용한 것이 영업소의 기능을 하고 있다는 주장은 고려될 수 없고,

청구인의 운전경력과 관련된 회사인 ㈜OOOO의 등기사항증명서 상의 OO영업소 설치 시점이 2017. 1. 1.로 청구인의 운전경력증명서 상의 근무기간과 일치하지 않으며,

과거 2016년부터 2017년도까지 OO시에 등록된 영업소가 아닌 다른 곳에서 근무한 운전경력을 관행적으로 인정해 주었지만, 이 관행은 통상적인 의미에 반하는 것으로 청구인에게 정당한 신뢰이익을 주었다고 할 수 없고,

청구인에 대한 개인택시운송사업 신규면허 불가 통보를 취소하면 다른 제3자의 면허 불가처분이 되므로 제3자의 정당한 이익을 침해한다고 주장한다.

나) 이에 대한 청구인의 답변

(1) 청구인은 2016년도부터 2018년도까지 절대 짧지 않은 기간 동안 OO시에 등록되지 않은 영업소에서 근무한 운전경력을 관행적으로 인정해 주었던 피청구인의 공적인 견해를 신뢰해 개인택시운송사업 신규면허를 신청했다.

또한 청구인은 2003. 8.부터 지금까지 피청구인의 관할 지역인 경기도 OO시 OO구 OO로 OO, OOO동 OOO호(OO동, OOOOOOO)에서 거주하고 있으며, 전 직장인 ㈜OOOO과 현 직장인 ㈜OOOO(경기도 OO시 OO구 OO로 OOO 소재)에서 버스를 운전하고 있어 OO시에서 운전한 경력만 21년 이상이다.

(2) 청구인의 20년 운전경력과 관련된 회사인 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO이며, 실제 영업소 및 차고지로 이용한 시설은 OOOOOO의 또 다른 계열사인 ㈜OOOO의 OO권 OO영업소로 등기사항전부증명서 상의 영업소 설치 시점과 청구인의 운전경력증명서 상의 근무 기간과는 당연히 다를 것이다.

청구인은 OO권 OO영업소가 OO시에 등록된 영업소로 알고 있었지만, 피청구인은 OO권 OO영업소가 OO시에 미등록된 영업소이며, 청구인이 운전한 차량의 사용본거지 주소도 경기도 OO시가 아닌 경기도 OO시라 한다.

그렇다면 피청구인은 여객자동차법에 따라 영업소를 제대로 관리했어야 하며, 당연히 영업소 및 차고지로 사용하는 것으로 알고 3년 이상을 개인택시운송사업 신규면허를 신청한 청구인과 같은 경우는 없었을 것이다.

(3) 피청구인은 2016년부터 2017년도까지 OO시에 등록된 영업소가 아닌 곳에서 근무한 운전경력을 관행적으로 인정했으며, 2018년도 하반기 개인택시운송사업 신규면허 모집공고부터 OO시에 등록된 영업소 경력만 인정하는 것으로 공고문을 수정했다.

따라서 피청구인은 관행적으로 이루어진 사안을 신뢰한 청구인에게 정당한 신뢰이익을 준 것이며, 관행적으로 이루어진 행위를 바로잡기 위해 청구인과 같은 피해자가 있어서는 안 될 것이다.

(4) 청구인에 대한 개인택시운송사업 신규면허 불가 통보를 취소하면 제3자의 이익을 침해한다는 피청구인의 주장은 피청구인의 공적인 견해표명을 신뢰한 청구인에게 모든 책임이 있다는 주장과 같다.

청구인은 피청구인이 이 사건을 해결할 수 있는 다양한 해법이 있으리라 생각하고 있으며, 피청구인이 인정한‘관행’때문에 청구인은 정신적 및 물질적으로 너무도 큰 손실을 보고 있다.

나. 피청구인 주장

1) 사건개요

가) 청구인은 2016년도, 2017년도, 2018년도 개인택시 신규면허 신청자로 OO시는 ｢여객자동차운수사업법｣ 제5조(면허기준) 및 같은 법 시행규칙 제19조(개인택시운송사업의 면허기준 등)에 면허의 기준요건 등을 규정하였으며 제6항에‘관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항에 따른 개인택시운송사업의 면허기준 외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다’라는 규정에 따라

나) ｢OO시 개인택시 운송사업면허 사무처리 지침｣(예규 제17호)(이하‘지침’이라 한다)을 모든 시민에게 공포하여 운영하고 있으며, 개인택시 신규면허에 대하여 모집공고문과 지침에 따라 명확하고 공정하게 처리하고 있다.

다) 지침 제2조에 따라 2016년도, 2017년도, 2018년도 OO시 개인택시 운송사업 신규면허 대상자 모집 공고하였고 청구인은 2016. 10. 5. 개인택시신규면허 나군(버스군), 2017. 7. 4. 개인택시신규면허 다군(기타사업용), 2018. 5. 2. 개인택시 신규면허 다군(기타사업용군)으로 면허 신청하였다.

라) 2016년과 2017년 개인택시운송사업 면허신청에 대하여는 2016. 11. 30.과 2017. 9. 6. 개인택시 운송사업 신규면허 불가 통보하였으며, 2018년 개인택시운송사업 면허신청에 대하여는 지침에 따라 심사하여 지침 제4조제2항제1호의 규정 및 제3항제1호 규정에 따라 예비순위 공고에서 결격처리하였으며, 이에 대하여 청구인의 이의신청을 접수하여 관계법령 등을 재검토하여 회신 후 2018. 7. 20. 2018년도 개인택시 운송사업 신규면허 불가 통보하였다.

마) 이에 청구인은 2016년도, 2017년도의 경력은 결격처리하지 않고 경력을 계산한 데 대한 신의성실의 원칙을 이유로 처분의 부당함을 주장하며 2018년도 개인택시신규면허 불가처분의 취소를 청구한 것이다.

2) 청구인의 주장

가) 청구인은 2016년, 2017년 및 2018년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에 없었던 9번 항목 구비서류에 “※ 지침 제4조제3항의“영업소”는 여객자동차운수사업법상 OO시에 등록되어 있어야 하며, 영업소관련 경력은 그 소속의 발령대장”이란 내용을 추가하여 2018. 8. 1. 2018년 하반기 개인택시운송사업 신규면허 모집공고를 한 것은 관행적으로 인정을 해왔던 지금까지와는 달리 억울하고 부당하게 고통 받는 청구인 같은 경우를 미연에 방지하기 위해서라고 하며

나) 이 사건 운전경력과 관련된 회사는 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO이며 실제 영업소 및 차고지로 이용 중인 시설은 또 다른 계열사인 ㈜OOOO의 법인등기부사항증명서 상 지점이고, 경기도 OO시 OO구 OO면 OOO로OOO번길 OO-O(OO리 OOO-O번지)에 위치한 OO권 OO영업소(이하‘이 사건 영업소’라 한다)이며, 이 사건 영업소의 실제 운영상황을 고려하여 판단해 주길 바라고 있다.

다) 청구인이 피청구인에게 제출한 2016년 및 2017년 개인택시운송사업면허신청에 대하여 이 사건 운전경력을 인정하여 확정순위를 공고한 것은 공적견해 표명에 해당하고, 피청구인의 공적견해 표명이 정당하다고 신뢰한 청구인의 귀책사유는 없으므로 신뢰보호 원칙의 적용 요건에 해당하며 이 사건과 관련하여 공적견해 표명에 따른 처분을 하더라도 공익에 반하는 사유는 없으며, 제3자의 정당한 이익을 해할 가능성도 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 개인택시 운송사업 신규면허 불가 통보는 취소되어야 한다고 주장하고 있다.

3) 이 사건 처분의 적법성

가) 택시운송사업은 구역사업으로 OO시 관내 주사무소 또는 영업소에 취업한 자로 규정하였다.

OO시 관내가 영업구역으로 신규 개인택시운송사업면허 처분 대상자를 모집할 때 관내 법인택시운수업체 취업자, 버스는 여객자동차법에 따라 신고한 주사무소 또는 영업소에서 운전한 자 등으로 제한하고 있다.

지침에서는“｢여객자동차 운수사업법｣에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차의 운전경력”으로 규정하고 있다.

나) 신청 가능지역 및 제출할 서류에 대한 혼선을 방지하고자 개인택시모집 공고문을 보완하였다.

개인택시운송사업 신규면허 과정에서 청구인처럼 이의신청 등의 문제가 발생하면 이를 보완하려는 노력을 하는 것은 당연하며, 면허신청자가 피청구인의 지침을 오해하고 있어 혼란을 방지하기 위해 공고문을 보완한 것일 뿐 지침을 개정한 것이 아니다.

다) 한편 청구인의 운전경력과 관련된 회사는 OOOOOO의 계열사인 ㈜OOOO으로 우리시에 주사무소 또는 영업소를 등록한 사실이 없다. 청구인이 실제 영업소 및 차고지로 이용 중인 시설은 OOOOOO의 또 다른 계열사인 ㈜OOOO의 법인등기사항증명서 상 지점이라고 적시하고 있는데, ㈜OOOO과 ㈜OOOO은 엄연히 다른 법인이므로 청구인이 실제로 ㈜OOOO의 시설을 이용했고 그 시설은 영업소의 기능을 하고 있다는 주장은 고려될 수 없으며, ㈜OOOO 역시 OO시에 그 주사무소 또는 영업소를 등록한 사실 또한 없다.

여객자동차법 시행규칙 제4조제1항에 따르면 여객자동차 운수사업의 사업계획서에 표시된 영업소 등은 그 소재지를 관할하는 시·도지사가(업무위임으로 시장·군수) 관장하도록 하고 또한, 여객자동차법 시행규칙 제12조제1항에 따르면 노선 여객자동차운송사업 면허를 받으려는 자는 별지 제6호서식의 여객자동차운송사업 면허신청서에 사업계획서 등을 첨부하여 관할관청에 제출하여야 하며, 제3항에 따르면 사업계획서에 주사무소와 영업소의 명칭과 위치를 적어 신청하도록 규정되어 있고 같은 법 시행규칙 제14조제1항 관련 [별표 2] 여객자동차운송사업의 면허기준에 보면 사무실 및 영업소의 경우 수입금 및 배차의 관리 등 여객자동차운송사업의 수행에 필요한 사무설비 및 통신수단을 갖추어야 하고, 여객자동차법 시행규칙 제16조에 따르면 시설기준을 충족하는 경우 수리하도록 규정하고 있어 이 사건 영업소는 여객자동차 운수사업법상 영업소가 아닌 차고지로 확인되고 있다.

라) OO시 운전경력으로 인정되기 위해서는 여객자동차법에 따라 OO시에 등록된 영업소에 소속되어 있는 여객자동차의 운전경력이 필요하다.

그런데 청구인이 운전한 ㈜OOOO은 경기도 OO시 OOO로 OOO(OO동)에 본점을 두고 있는 회사이고, 청구인이 운전한 차량 중 1대인 OOO번 버스인 차량번호 경기OOOOOOO번의 자동차등록원부(갑)에서 알 수 있듯이 사용본거지 주소가 경기도 OO시 OOO로 OOO(OO동)로 되어 있으며, ㈜OOOO의 등기사항전부증명서상의 OO영업소 설치 시점이 2017. 1. 1.로 청구인이 제출한 운전경력증명서상의 ㈜OOOO에서 근무한 1997. 3. 7.~2016. 9. 7. 기간과도 일치하지 않는다.

예를 들어 OO시에 영업소를 두고 있는 ㈜OOOO의 경우 주사무소는 서울특별시 서초구에 두고 있으나 영업소에 소속된 차량은 OO시에 사용본거지를 두고 있으며, 관련 차량에 대한 행정처리도 OO시에서 하고 있다.

마) 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반하여 이루어진 처분이라 주장하나, 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 우선으로 하여야 할 것이다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결 등 참조).

「OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침」제4조제3항제1호에서는 OO시 개인택시 신규면허대상자의 운전경력 요건을“「여객자동차 운수사업법」등의 법령에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속된 여객자동차 등의 운전경력”으로 규정하고 있으므로 OO시에 등록된 영업소가 아닌 다른 곳에서 근무한 운전경력은 OO시 개인택시 신규면허에 필요한 운전경력으로 인정할 수 없음이 문언상 명백하므로 이에 따라 결격여부를 판단하는 것은 정당하다고 할 것이다.

과거 2016년~2017년도에는 OO시에 등록된 영업소가 아닌 다른 곳에서 근무한 운전경력을 관행적으로 인정해 주었다고 하더라도, 이는 문언의 통상적인 의미에 반하는 것이어서 정당화될 수 없다고 할 것이어서 종전의 관행적인 운전경력 인정이 당사자에게 정당한 신뢰이익을 주었다고 보기는 어렵다고 할 것이므로 2018년도의 운전경력 인정을 반드시 종전과 같은 관행에 따라야 하는 것은 아닐 것인바, 따라서 2018년도에는「OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침」의 문언의 의미에 보다 충실하게 해석하여 처분하는 것이 가능하다고 할 것이고, 따라서 이 사건 민원인에 대한 운전경력을 결격으로 제외한 처분은 정당하다.

바) 한편 청구인은 피청구인이 이 사건과 관련하여 공적견해 표명에 따른 처분을 하더라도 공익에 반하는 사유는 없으며, 제3자의 정당한 이익을 해할 가능성도 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 개인택시 운송사업 신규면허 불가 통보는 취소되어야 한다고 주장한다.

그러나 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 모집공고에서 알 수 있듯이 매년 면허 대수와 각 군별 대수의 총량이 정해져 있어 청구인에 대한 면허 부여 처분은 곧 다른 제3자의 면허 불가 처분으로 귀결될 수밖에 없는바 이는 곧 OO시 관내에 등록되어 운영 중인 회사에서 충실하게 근무하여 신규면허 발급 대상자가 되었던 제3자의 정당한 이익 침해와 직결되므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다.

【보충서면】

4) 청구인 주장의 부당성

가) 청구인은 피청구인이 관행적으로 인정한 것이 신뢰이익을 주었고, 공적인 견해를 신뢰해 개인택시운송사업 신규면허를 신청했다고 주장하고 있으나 매년 개인택시운송사업 신규면허 모집공고문 기타 유의사항에“제출서류는 모두 면허신청 공고일 이후에 발급된 서류에 한하여 신청마감일까지 접수된 서류에 한하여 접수한다”고 명기하여, 매년 접수된 서류를 다시 검토하여 무사고 운전경력 및 거주요건을 판단하여 신청인들에게 면허와 면허 불가를 통보하고 있다.

청구인이 2016년도 나군(버스)과 2017년도 다군(기타사업용)에 신청한 개인택시운송사업 신규면허 신청건의 경우 여객자동차운수사업법상“OO시에 등록된 영업소”의 증거자료로 법인등기부등본상 영업소를 제출하여 그 관할지역을 오인하여 경력을 산정하였으나, 2018년도 다군(기타사업용)에 신청한 건에 대하여는 영업소는 여객자동차운수사업법상 사업계획변경 신청을 통하여 피청구인의 인가를 받아야 할 사항임을 인지하고 지침을 명확히 검토하여 결격으로 처리하였으며, 결국 2016년, 2017년과 2018년은 면허 불가사유가 다르다.

나) 피청구인이 여객자동차 운수사업법에 따라 영업소를 제대로 관리했어야 한다고 주장하고 있으나, 여객자동차 운수사업법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따르면 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 하며(시내버스는 재위임되어 시·군에서 인가), 사업계획 변경인가를 받으려 하거나 사업계획 변경등록을 하려는 자는 별지 제14호 서식의 여객자동차운송사업계획 변경인가 또는 변경등록신청서에 신·구 사업계획을 대비한 서류 또는 도면 등을 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있으므로 영업소의 신설 및 변경은 신청주의(申請主義)로 운수업체의 신청이 있어야 하고 적법한 경우 인가 등을 하는 제도로 청구인의 소속 운수업체의 신청이 없어 인가 등을 할 수 없는 사안으로 피청구인이 제대로 관리했어야 한다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

5) 2018. 7. 20. 피청구인에 의한 개인택시신규면허 불가처분은 적법한 처분이라 할 것이어서 이 사건 심판청구를‘기각’하여 주기 바란다.

이 사건 처분의 위법․부당 여부

가. 관계법령

【여객자동차 운수사업법】

제3조(여객자동차운송사업의 종류) ① 여객자동차운송사업의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 노선(路線) 여객자동차운송사업: 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간(이하 "노선"이라 한다)을 정하여 여객을 운송하는 사업

2. 구역(區域) 여객자동차운송사업: 사업구역을 정하여 그 사업 구역 안에서 여객을 운송하는 사업

3. 수요응답형 여객자동차운송사업: 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호에 따른 농촌과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 어촌을 기점 또는 종점으로 하고, 운행계통ㆍ운행시간ㆍ운행횟수를 여객의 요청에 따라 탄력적으로 운영하여 여객을 운송하는 사업

② 제1항제1호 및 제2호의 여객자동차운송사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다.

제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다.

【여객자동차 운수사업법 시행령】

제3조(여객자동차운송사업의 종류) 법 제3조제2항에 따라 같은 조 제1항제1호 및 제2호에 따른 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.

2. 구역 여객자동차운송사업

라. 개인택시운송사업: 운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차 1대를 사업자가 직접 운전(사업자의 질병 등 국토교통부령으로 정하는 사유가 있는 경우는 제외한다)하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경형ㆍ소형ㆍ중형ㆍ대형ㆍ모범형 및 고급형 등으로 구분한다.

【여객자동차 운수사업법 시행규칙】

제18조(개인택시운송사업의 면허신청) 법 제4조제1항에 따라 개인택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 관할관청이 공고하는 기간 내에 별지 제7호서식의 개인택시운송사업 면허신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다.

1. 건강진단서

2. 제55조제2항에 따른 택시운전자격증 사본

3. 반명함판 사진 1장 또는 전자적 파일 형태의 사진(인터넷으로 신청하는 경우로 한정한다)

4. 그 밖에 관할관청이 필요하다고 인정하여 공고하는 서류

제19조(개인택시운송사업의 면허기준 등) ① 제18조에 따라 개인택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 제14조제1항에 따른 시설등의 기준 외에 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 다만, 관할관청은 필요하다고 인정할 때에는 다음 각 호의 요건을 2분의 1의 범위에서 완화하여 적용할 수 있다.

1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자일 것

가. 면허신청 공고일부터 계산하여 과거 6년 동안 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차, 「화물자동차 운수사업법 시행규칙」 제3조에 따른 화물자동차(이하 이 조에서 "화물자동차"라 한다)로서 화물자동차 운수사업에 사용되는 화물자동차 또는 「건설기계관리법 시행규칙」 제73조제1항에 따른 건설기계(이하 이 조에서 "건설기계"라 한다)로서 건설기계대여업에 사용되는 건설기계를 운전한 경력이 5년 이상인 자로서 면허신청 공고일 이전의 최종 운전종사일부터 계산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자

나. 면허신청 공고일부터 계산하여 과거 11년 동안 국내에서 다른 사람에게 고용되어 자가용자동차, 자가용 화물자동차 또는 자가용 건설기계를 운전한 경력이 10년 이상인 자로서 면허신청 공고일 이전의 최종 운전종사일부터 계산하여 10년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자

다. 국내에서 가목에 따른 운전경력과 나목에 따른 운전경력이 있는 자로서 면허신청 공고일 이전의 최종 운전종사일부터 계산하여 과거 5년 이상 무사고로 운전한 경력(자가용자동차, 자가용 화물자동차 및 자가용 건설기계의 무사고 운전경력은 그 기간을 2분의 1로 환산하여 합산한다)이 있고, 합산한 무사고 운전경력의 최초 운전종사일부터 면허신청 공고일까지의 기간 중 운전업무에 종사하지 아니한 기간이 1년을 초과하지 아니하는 자

2. 면허신청 공고일부터 계산하여 과거 3년 동안 법 제26조에 따른 운수종사자의 준수사항을 위반하여 법 제94조제3항에 따른 과태료처분을 3회 이상 받은 사실이 없는 자일 것

3. 면허신청 공고일부터 계산하여 과거 3년 동안 「도로교통법 시행규칙」에 따른 운전면허 행정처분 기준에 의하여 산출한 누산점수가 180점 이하일 것

⑥ 관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항에 따른 개인택시운송사업의 면허기준 외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.

1. 면허신청 공고일 이전 2년 이내의 해당지역 거주기간

2. 면허발급요건 또는 우선순위

3. 그 밖에 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항

【OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침】

제4조(무사고 운전경력 및 거주요건) ② 신규면허대상자의 운전지역의 지리 등을 숙지하도록 하기 위한 운전경력 및 거주요건은 다음 각 호와 같다. 다만, 뺑소니범의 검거 등으로 신변의 안전을 위하여 거주지를 이전하였을 경우 이를 적용하지 아니할 수 있다.

1. 운전경력은 공고일부터 역산하여 3년 동안 OO시 운전경력이 2년 이상이어야 한다.

2. 거주요건은 공고일부터 역산하여 주민등록표에 의한 OO시 거주 기간이 1년 11개월 이상 계속되어야 한다. 다만, 주민등록을 OO시로 전입신고 후 직권말소(신고말소) 또는 직권거주불명등록(신고거주불명)된 경우 면허신청 접수일까지 OO시내에 거주한 사실을 입증하여야 한다.

③ 제2항의 “OO시 운전경력”이란 다음 각 호의 경우를 말한다.

1.「여객자동차 운수사업법」, 「화물자동차 운수사업법」, 「건설기계관리법」에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차, 화물자동차, 건설기계대여업에 사용되는 건설기계와 군ㆍ관용차(이하 “사업용자동차”라 한다)의 운전경력

2. 자가용자동차, 자가용화물자동차 또는 자가용 건설기계(이하 “자가용 자동차”라 한다)의 경우 사용본거지가 OO시 안에 있는 경우의 운전경력

④ 제2항의 자격요건은 OO시의 운전기사 수급사정 등 지역실정을 감안하여 시장이 필요하다고 인정할 경우 완화할 수 있다.

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 모집공고, 면허신청서, 신규면허 신청자 예비순위 공고, 이의신청서, 이의신청 회신, 신규면허 불가 통보 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 피청구인은 2018. 4. 1. 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 모집공고를 하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.

1. 사업의 종류: 개인택시운송사업

2. 면허대수: 59대

3. 면허방법: ｢여객자동차 운수사업법｣ 및 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣에 의거 개인택시운송사업의 자격요건을 갖춘 자를 대상으로 하되, 신청자가 공급대수를 초과할 경우 군별 우선순위에 따라 면허한다.

4. 면허조건: 차량은 배기량 1,500cc 이상의 승용자동차로서 신용카드결제기 및 영수증 발급기 등을 장착하여야 하며, 개시 신고시 관련 증빙 자료를 제출하여야 한다.

9. 구비서류

가. 개인택시운송사업면허신청서 1부.

나. 운전경력증명서류 각 1부.

<운전경력증명서, 운전경력집계표, 입·퇴사 해당 월 출근부 등 고용관계 서류, 회사 인감증명서, 기타 증빙서류(근로소득 원천징수영수증, 소득금액증명서 등)>

※ 단, 회사 인감증명서는 공고일부터 계산하여 과거 3개월 이내 발급분까지 유효함

※ 화물운수종사자(추가서류) 부가가치세 증명(경력기간내)

※ 건설기계종사자(추가서류) 건설기계등록원부(경력기간내), 도로교통공단 경력증명서, 부가가치세 증명(경력기간내)

다. 무사고운전경력증명서 1부.

라. 건강진단서 1부.

마. 운전정밀검사종합판정표 1부.

바. 자동차 운전면허증 및 택시운전자격증 사본 1부.

사. 주민등록초본, 가족관계증명서 각 1부.

아. 기타 증빙서류 각 1부.

나) 청구인은 2018. 5. 2. 피청구인에게 개인택시운송사업 면허를 신청하였고, 피청구인이 심사한 결과 청구인은 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제2항제1호 규정의 운전경력(공고일부터 역산하여 3년 동안 OO시 운전경력이 2년 이상)을 충족하지 못하여 2018. 7. 4. 예비순위 공고에서 결격처리되었다.

다) 이에 청구인은 2018. 7. 5. 피청구인에게 개인택시 신규면허 신청을 하였던 2016년과 2017년에는 OO시 운전경력을 충족하지 못한 사유로 결격처리된 바가 없었고 청구인은 ㈜OOOO 소속 OOO번 버스 운수종사자로서 OO시 운전경력을 충족하였다고 주장하며 이의신청하였으나, 피청구인은 이를 받아들이지 아니하고 2018. 7. 20. 2018년도 개인택시운송사업 신규면허 확정 공고를 하고 청구인에게는 신규면허 불가 통보를 하였는데 청구인의 이의신청에 대한 답변내용은 다음과 같다.

□ 답변내용

가. 귀하께서 OOOO에서 운전한 경력을 2016년, 2017년에는 OO시 운전경력으로 계산한 바 있습니다.

나. 그러나, 상기 회사측에서 칭하는 영업소는 실제 차고지일 뿐 OO시에 등록된 영업소가 아니며, 착오 또는 관행적으로 인정해 주었다고 하더라도 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제3항제1호의“｢여객자동차 운수사업법｣에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차의 운전경력”이라는 문언의 통상적인 의미에 반하는 것이어서 정당화될 수 없다고 판단하였습니다.

라) 청구인이 신청 당시 제출한 경력증명원에는 1997. 3. 7.~2016. 10. 31., 2016. 12. 1.~2017. 5. 31. OO시 OO구 OO면 OO리 OOO-O번지를 근무지로 하여 ㈜OOOO에서의 경력이 기재되어 있는데, ㈜OOOO은 경기도 OO시 OOO로 OOO에 본점을 두고 있고 OO영업소 설치시점은 2017. 1. 1.이다.

마) 청구인은 2016년 개인택시 신규면허 나군(버스군)으로 면허 신청하였으나 승인 불가통보를 받았고(무사고 운전경력 20년 4개월 15일), 2017년 개인택시 신규면허 다군(기타사업용군)으로 면허 신청하였으나 승인 불가통보를 받은 바 있다(무사고 운전경력 31년 6개월 28일).

2) ｢여객자동차 운수사업법｣ 제4조제1항, 같은 법 시행규칙 제19조에 의하면, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시·도지사에게 등록하여야 하며, 개인택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 제14조제1항에 따른 시설등의 기준 외에 시행규칙 제19조제1항 각 호의 요건을 갖추어야 하고, 관할관청은 지역실정을 고려하여 개인택시운송사업의 면허기준 외에 면허신청 공고일 이전 2년 이내의 해당지역 거주기간, 면허발급요건 또는 우선순위, 그 밖에 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.

이에 따라 마련된 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제2항 및 제3항에 의하면 신규면허대상자의 운전경력은 공고일부터 역산하여 3년 동안 OO시 운전경력이 2년 이상이어야 하는데, “OO시 운전경력”이란 ｢여객자동차 운수사업법｣, ｢화물자동차 운수사업법｣, ｢건설기계관리법｣에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차, 화물자동차, 건설기계대여업에 사용되는 건설기계와 군·관용차의 운전경력, 자가용자동차, 자가용화물자동차 또는 자가용 건설기계의 경우 사용본거지가 OO시 안에 있는 경우의 운전경력을 말한다.

3) 청구인은 2018. 5. 2. 피청구인에게 개인택시운송사업면허를 신청하였다. 그런데 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제4조제1항, 같은 법 시행령 제3조제2호라목, 같은 법 시행규칙 제19조제1항, 제6항에 의하면, 청구인과 같이 개인택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 무사고운전경력 등의 다른 요건 이외에도, 관할관청은 지역실정을 고려하여 면허신청 공고일 이전 2년 이내의 해당지역 거주기간 등 필요한 사항을 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 ｢OO시 개인택시운송사업면허 사무처리 지침｣ 제4조제2항제1호에서는 개인택시신규면허대상자의 운전경력이 공고일부터 역산하여 3년 동안‘OO시 운전경력’이 2년 이상이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는‘OO시 운전경력’의 요건에 관해 규정하고 있다. 즉 청구인과 같은 경우, ｢여객자동차 운수사업법｣, ｢화물자동차 운수사업법｣, ｢건설기계관리법｣에 따라 OO시에 등록된 주사무소 또는 영업소에 소속되어 있는 여객자동차, 화물자동차, 건설기계대여업에 사용되는 건설기계와 군·관용차의 운전경력이 이를 말한다고 되어 있다.

그런데 청구인이 위‘OO시 운전경력’에 해당한다고 하여 제출한 경력증명원에 기재된 ㈜OOOO의 운전경력은‘OO시 운전경력’을 충족시킬 수 없다. ㈜OOOO은 본점이 경기도 OO시 OO대로 OOO로 등기되어 있고, 그 영업소의 하나인 OO영업소는 2017. 1. 1. 설치되었다. 따라서 2017. 1. 1.부터 이 사건 면허신청의 공고일인 2018. 4. 1. 시점까지는 역수상 2년이 되지 않음이 명백하다.

청구인은 2016년과 2017년에도 면허신청을 하였고, 그 당시에는 위 ㈜OOOO에서의 근무경력이‘OO시 운전경력’에 해당하지 않는다는 판정을 받은 바가 없다고 하며 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 한다고 주장하나, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다고 하기 위하여는 우선 피청구인이 청구인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 할 것인데, 이 사건에서처럼 관할관청인 피청구인이‘OO시 운전경력’에 관한 법해석을 잘못하여 과거에 청구인의‘OO시 운전경력’에 관해 요건을 갖추지 못하였음을 간과한 것을 공적인 견해의 표명으로 보기 어려우므로 신뢰보호의 원칙을 적용할 수는 없다고 할 것이다.

결 론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.