개정 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률의 주요내용과 문제점-권오용 변호사(한국정신장애연대 대표/사무총장)

[미토]

개정 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률의 주요내용과 문제점

권오용 변호사(한국정신장애연대 대표/사무총장)

1. 개정의 경위와 개요

이번 명칭 변경을 포함하는 정신보건법 전부개정은 2013. 5. 23. 정부가 입법예고한 「정신건강증진법안」(정부개정안)이었다. 이 법안은 19대 국회에서 심의가 지연이 되었고 한국정신장애연대(카미)나 대한정신장애인가족협회 등 관련 소비자단체들이나 정신의학회, 정신과의사단체들을 비롯한 서비스제공자 단체들은 정부개정안에 대하여 그리 환영도 크게 반대도 하지 않았었다. 정부개정안의 내용의 핵심은 1)“정신질환자” 개념의 축소와 2)정신건강증진의 장 신설, 3)비자의입퇴원 제도의 요건의 강화 즉, 종전의 요건인 정신질환자에 대한 ‘입원치료의 필요성’ 또는 ‘자. 타해 위험성’ 두 가지 요건 중 한 가지만 충족하면 비자의입원이 가능하였던 것을 ‘입원치료의 필요성’ 과 ‘자. 타해 위험성’ 두 가지 요건을 동시에 충족하여야 비자의입원이 가능하도록 한 것이었다. 그러나 19대 국회에서 정부개정안의 심의가 미루어지던 중 주로 정신장애인의 주간보호 프로그램을 운영하던 사회복귀시설 운영자인 사회복지학교수, 사회복지사들이 주도하여 그 시설이용자들인 정신장애인들을 내세우고 장애인인권옹호활동을 해오던 연구소, 인권변호활동을 하던 법률가들과 정신장애문제와 관련 없는 타 장애단체들이 ‘정신보건법 바로잡기 공동대책위원회’(공대위)를 구성하여 ‘정신장애인 복지지원 등에 관한 법률안(이하 정신장애인 복지지원법 이라고 칭한다)’을 마련하여 의원발의 법률안(김춘진 의원 대표발의)으로 국회에 제출하였다. 그 외에도 국회 보건복지상임위원회 소속 여러 의원들이 제각기 정신보건법의 일부개정에 관한 여러 법률안을 국회에 제출하여 심의와 검토를 거듭하였으나 쉽사리 결론을 내리지 못하였다. 그러던 중 2016년 4월 20대 국회 의원 선거가 끝나고 19대 마지막 임시국회에서 보건복지상임위원회 위원장은 그동안 발의된 정부제출 정신보건법 전부개정안과 ‘공대위’가 의원을 통해 발의한 정신장애인 복지지원법 및 그 밖에 상임위에 계류 중이던 최동익 의원과 이명수 의원이 발의한 정신보건법 개정법률안을 통합하고 정부에서 비자의 입원절차를 대폭 수정하여 제시한 새로운 대안에 대하여 보건복지상임위원회는 충분한 심의를 하지 않았고 관련 정신장애단체들이나 정신의학회, 정신과의사협회를 비롯한 전문가단체들의 의견도 듣지 않은 채 수정된 내용이 전격적으로 상임위를 통과하게 된 것이다. 보건복지부 정신건강정책과나 상임위원회 의원실은 상임위원회를 통과한 법률안에 대하여 즉각적인 배포도 하지 않았는데 뒤늦게 정신보건법 전부개정안이 통과된 사실을 알고 국회 법제사법위원회에 행정적인 절차를 통해 그 내용을 입수하여 검토한 결과 기존 정부개정안을 너무 크게 수정한 내용이었다. 짧은 시간 자세히 검토하기도 어려웠지만 경찰관에 의한 행정입원, 요양시설 설치요건의 완화, 지역사회 치료명령제 등 악법적인 요소들과 함께 사회복지에 관한 장이 포함된 내용 등 너무 대폭적으로 수정된 법률개정안을 충분한 의견수렴도 없이 상임위원회를 통과시킨데 대하여 카미(한국정신장애연대), 파도손(정신장애와인권파도손), 한정협(한국정신장애인협회) 등 정신장애인 당사자들을 대표하고 대변하는 단체들은 너무 큰 충격을 받았고 상임위를 통과한 후 법적인 체계 자구만 검토하는 법제사법위원회 통과를 저지하기 위하여 국회 앞에서 기자회견, 성명서발표, 법제사법위원회 개별 의원실 방문 설득 등의 노력을 하였지만 공대위 소속 사회복지사들은 타 장애단체들과 장애인들의 이익을 대변해 온 민주당, 정의당 소속 의원들에 대하여 ‘장애단체는 반대가 없다’고 설득하여 결국 법제사법위원회에서의 약간의 수정을 거쳐 제19대 마지막 임시국회의 본회의에서 최종 통과되었다.

정신건강증진법(이하 개정법률을 정신건강증진법으로 표기함)의 주요 개정사항은 1) 법률의 명칭을 ‘정신보건법’에서 ‘정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률’로 변경하고, 그 입법목적을 “정신질환의 예방·치료, 정신질환자의 재활·복지·권리보장과 정신건강 친화적인 환경 조성에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 정신건강증진 및 정신질환자의 인간다운 삶을 영위하는 데 이바지함”으로 수정(제1조)하고, 2) 제2조에 법의 기본이념으로 “입원 또는 입소의 최소화와 지역 사회 중심의 치료의 우선적으로 고려, 자의에 의한 입원의 권장(제2조 제5항), 자신의 신체와 재산에 관한 자기결정권, 특히 주거지, 의료행위에 대한 동의나 거부, 타인과의 교류, 복지서비스의 이용 여부와 복지서비스 종류의 선택 등에 관한 자기결정권의 존중(제7항), 자신에게 법률적·사실적 영향을 미치는 사안에 대하여 스스로 이해하여 자신의 자유로운 의사를 표현할 수 있도록 필요한 도움을 받을 권리(제8항), 정책결정과정에 참여할 권리(제9항) 등을 추가하고, 3) 정신질환자의 정의를 ‘독립적으로 일상생활을 영위하는데 중대한 제약이 있는 사람’으로 한정하였고(제3조 제1호), 4) 제2장 정신건강증진정책추진의 장을 신설하였고(제7조 내지 제18조), 제4장 복지서비스 개발, 고용 및 직업재활 지원, 평생교육 지원, 문화·예술·여가·체육활동 지원, 지역사회 거주·치료·재활 등 통합지원, 가족에 대한 정보제공과 교육 등의 복지서비스에 관한 장을 신설하였다(제33조 내지 제38조). 비자의 입. 퇴원제도를 대폭 수정하여 5) 환자 본인 및 보호의무자의 동의로 입원을 신청하고, 정신과 전문의 진단 결과 환자 치료와 보호필요성이 인정되는 경우 72시간의 범위에서 퇴원을 거부할 수 있는 동의입원 제도를 신설하고(제42조), 6) 보호의무자에 의한 입원 시 입원 요건과 절차를 강화하여 진단입원 제도를 도입하고, 계속 입원 진단 전문의 수 및 소속을 서로 다른 정신의료기관에 소속된 정신과 전문의 2명 이상(그 중 국공립 정신의료기관 또는 보건복지부장관이 지정하는 정신의료기관에 소속된 정신과 전문의가 1명 이상 포함되도록 함)으로 하며, 계속입원 심사 주기를 1차에 한하여 3개월로 단축하였다(제43조). 7) 시장·군수·구청장에 의한 행정입원 제도 개선을 위하여 보호의무자에 의한 입원의 유형 중 하나인 시장․군수․구청장이 보호의무자가 되는 경우를 삭제하고, 경찰관이 행정입원 신청을 요청할 수 있는 근거를 마련하며, 행정입원 기간을 보호의무자에 의한 입원 기간과 같이 조정하였다(제44조 및 제62조). 8) 각 국립정신병원 및 대통령령으로 정하는 기관 안에 입원적합성심사위원회를 설치하여, 보호의무자 또는 시장·군수·구청장에 의한 입원의 경우 입원사실을 3일 이내에 위 위원회에 신고하도록 하고, 위원회는 입원의 적합성 여부를 1개월 이내에 판단하도록 하였다(제45조 내지 제49조). 8) 정신건강심의위원회의 결정 유형을 퇴원, 임시퇴원, 처우 개선 조치 외에도 외래치료명령 조건부 퇴원, 3개월 이내 재심사, 다른 정신의료기관 등으로의 이송, 자의입원 또는 동의입원으로의 전환 등으로 다양화하였다(제59조). 9) 입원 환자의 관리와 입원의 문제를 통제하기 위하여 입원․퇴원 등과 관련된 관리시스템을 구축하도록 하였다(제67조). 10) 종전의 정신보건법상 정신질환자 범위 규정을 인용하고 있는 다른 법률의 경우에는 종전의 정신보건법상 정신질환자 범위가 그대로 적용되도록 부칙에 경과조치 규정을 마련하였다(부칙 제7조).

2. 개정법의 주요내용과 문제점

가. 정신질환자 개념

정신보건법에서는 “정신질환자”를 “정신병(器質的 精神病을 포함한다)· 인격장애· 알코올 및 약물중독 기타 비정신병적정신장애를 가진 자를 말한다.”고 규정하고 있다. 그런데 정신건강증진법에서는 정신질환자를 “망상, 환각, 사고(思考)나 기분의 장애 등으로 인하여 독립적으로 일상생활을 영위하는 데 중대한 제약이 있는 사람”으로 보다 엄격하게 규정하였다.

이렇게 정신질환자의 개념을 축소한 이유는 그동안 정신질환자의 개념을 지나치게 포괄적으로 규정함으로 인하여 심각한 정신질환이 없는 사람들도 각종 자격과 직업, 공직 등에서 배제되는 차별적인 법령이 많았기 때문에 정신질환자들이 사회생활을 하는데 있어서 지나치게 차별되어 온 현실을 개선하기 위한 취지였다. 다른 한편은 정신질환자의 범위를 축소함으로써 정신보건법에 의한 강제입원을 당하는 대상자의 범위가 줄어드는 효과도 가져올 것으로 기대하였다.

그런데 지난 3월 2일 보건복지부가 입법예고한 정신보건법 시행규칙 별표 13에서는 비자의 입원 대상자로서 위험성의 판단 대상자로서 질병에 관한 기준으로 “가. 조증, 우울증, 조울증 등의 기분장애, 나. 조현병(調絃病), 다. 알코올중독, 약물중독 등의 중독성장애, 라. 기질성(器質性) 정신장애, 마. 인격장애, 바. 지적장애”를 들어 법률의 개념보다 폭넓게 규정을 하였다.

이러한 정부의 태도는 개정 법률이 시행되더라도 정신질환자의 개념이 축소됨으로써 비자의 입원으로 장기간 입원해 있는 환자들의 퇴원이 대폭 증가하리라는 기대에 반대된다.

나. 보호의무자 제도 조정

정신건강증진법은 후견인 또는 부양의무자를 정신질환자의 보호의무자로 하는 제도를 유지하였다. 다만, 그 순위를 후견인, 부양의무자로 변경하였다. 보호의무자제도는 정신질환자에 대한 보호의 권한과 책임을 부양의무자에게 부과한다는 점에서 많은 비판을 받아 왔지만, 이번 개정에 있어서는 개선되지 못하였다. 후견인의 순위를 부양의무자, 후견인에서 후견인, 부양의무자로 변경한 것은 민법상의 부양의무자를 가정법원이 본인 보호를 위하여 적합한 자로 선임한 후견인보다 우선하는 규정에 대하여 비판이 많았으므로 이를 수용한 결과이다.

다. 동의입원의 신설

정신건강증진법은 동의입원이라는 새로운 입원유형을 신설하였다. 그 취지는 다음과 같다.

동의입원은 자의입원과 마찬가지로 본인이 입원신청서를 정신의료기관의 장에게 제출하여 자의에 의하여 입원하는 것이지만, 자의입원과는 달리 보호의무자의 동의를 받아야 한다(동법 제41조 제1항, 제42조 제1항). 그리고 자의입원의 경우에는 정신의료기관등의 장은 자의입원등을 한 사람이 퇴원등을 신청한 경우에는 지체 없이 퇴원등을 시켜야 한다(동법 제41조 제2항). 그러나 동의입원의 경우에는 정신질환자가 보호의무자의 동의를 받지 아니하고 퇴원등을 신청한 경우에는 정신과 전문의 진단 결과 환자의 치료와 보호 필요성이 있다고 인정되는 경우에 한정하여 정신의료기관등의 장은 퇴원등의 신청을 받은 때부터 72시간까지 퇴원등을 거부할 수 있고, 퇴원등을 거부하는 기간 동안 제43조 또는 제44조에 따른 입원등으로 전환할 수 있다(동법 제42조 제2항). 이때 정신의료기관등의 장은 제2항 단서에 따라 퇴원등을 거부하는 경우에는 지체 없이 환자 및 보호의무자에게 그 거부 사유 및 제55조에 따라 퇴원등의 심사를 청구할 수 있음을 서면 또는 전자문서로 통지하여야 한다(동법 제42조 제3항). 그 밖에 정신의료기관등의 장이 제1항에 따라 입원등을 한 정신질환자에 대하여 입원등을 한 날부터 2개월마다 퇴원등을 할 의사가 있는지를 확인하여야 하는 점(동법 제42조 제4항)은 자의입원의 경우와 같다(동법 제41조 제3항).

입법예고 된 시행규칙(안) 제34조 5항에는 “정신의료기관등의 장은 동의입원등 환자에 대해 법 제43조제1항의 신청서와 입원등 권고서(진단서나 소견서를 포함한다)를 받거나 법 제44조제3항 및 대통령령 제19조제2항에 따른 진단의뢰가 있는 경우 지체 없이 해당 환자에게 법 제43조 또는 제44조 및 영 제19조에 따른 입원 등으로 전환되었음을 알리고, 별지 제1호 서식에 따른 서면을 제공하여야 한다.”고 되어 있는데 이 내용은 동의입원으로 입원한 환자에 대하여 보호의무자에 의한 입원, 행정입원 등으로 전환하는 절차에 대한 규정으로서 입원당시 동의입원이 되더라도 입원이후 다른 형식의 비자의 입원으로 전환될 수 있어 동의입원이 비자의 입원으로 활동될 수 있다는 것을 보여주고 있다.

라. 보호의무자에 의한 입원제도의 개편

(1) 비자의입원의 요건의 변화

정신건강증진법 제43조 제1항에 의하면 정신의료기관등의 장은 정신질환자의 보호의무자 2명 이상이 신청한 경우로서 정신건강의학과전문의가 입원등이 필요하다고 진단한 경우에만 해당 정신질환자를 입원등을 시킬 수 있다. 이때 정신건강의학과전문의의 입원등 필요성에 관한 진단은 해당 정신질환자가 다음 각 호의 모두에 해당하는 경우에 그 각각에 관한 진단을 적은 입원 등 권고서를 첨부하여야 한다(제2항). “환자가 정신의료기관등에서 입원치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질환에 걸려 있는 경우”(제43조 제2항 제1호) 그리고 “환자 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있어 입원 등을 할 필요가 있는 경우”(동 제2호)이다. 개정 전 정신보건법에 있어서는 양자가 선택적이어서 어느 하나라도 해당하면 강제입원이 가능하였던 것을 두 요건을 모두 갖춘 경우에만 강제입원이 가능하도록 입원의 요건이 강화되었다. 그러나 여전히 기준이 추상적이고 제2호에서 “정신질환자 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험”은 보건복지부령에서 기준을 정하도록 위임하고 있다.

그런데 3월초 입법예고 된 보건복지부 시행규칙 별표 13은 다음과 같이 규정하고 있다.

즉, 자신의 건강·안전에 대한 위험 및 타해 위험 기준(제35조제4항 관련)

1. 질병(疾病)에 관한 기준

가. 조증, 우울증, 조울증 등의 기분장애

나. 조현병(調絃病)

다. 알코올중독, 약물중독 등의 중독성장애

라. 기질성(器質性) 정신장애

마. 인격장애

바. 지적장애

2. 증상에 관한 기준

가. 환각

나. 망상

다. 흥분 및 공격성

라. 의식장애 및 혼미

마. 우울, 무기력, 정신운동지체

바. 고양감, 들뜬 기분, 충동성

3. 자신의 건강·안전에 대한 위험 및 타해 위험성 기준

가. 자살 또는 자해의 시도 및 임박하거나 잠재적인 자살 또는 자해 위험

나. 증상의 악화로 인한 건강의 중대하거나 급박한 위험 및 물질적 피해 위험

다. 중독성 약물의 남용으로 인한 건강의 중대하거나 급박한 위험

라. 타인에 대한 신체적 가해행위나 그 위협행위, 성적 문제행동 등 타인의 신체나 생명, 성적 자기결정권을 침해하거나 그 위험이 있는 경우

마. 방화, 기물파손, 타인에 대한 공격적 언행등 타인의 재산에 피해를 입히고 심리적 위협감을 주거나, 그러한 위험이 있는 경우

4. 판단의 방법

자신의 건강·안전에 대한 위험 및 타해 위험은 제1호 각 목, 제2호 각 목, 제3호 각 목의 각 기준과 인과관계에 따라 판단하며, 그 사람의 기왕력, 현재의 병력과 이와 관련된 행위 및 증상 등을 고려하여 판단한다.

이와 같은 기준은 여전히 객관성이 떨어지고 비자의 입원 요건이 정신질환으로 인한 범죄행동의 위험을 나열하고 있으므로 향후 정신건강증진법이 정신질환의 적정한 치료를 위한 것 보다 정신질환이나 주취 등으로 인한 범죄예방을 위한 목적으로 남용될 우려에 대하여 심각한 염려가 있다.

(2) 입원진단의 강화

정신건강증진법 제43조 제4항에 따르면, 치료목적의 입원을 위해서는 서로 다른 정신의료기관등에 소속된 2명 이상의 정신과 전문의(국립·공립의 정신의료기관등 또는 보건복지부장관이 지정하는 정신의료기관등에 소속된 정신과 전문의가 1명 이상 포함)의 일치된 소견이 있어야 한다. 이와 관련하여 동조 제3항은 정신의료기관 등의 장은 정신과 전문의의 진단 결과 정신질환자가 제2항 각 호에 모두 해당하여 입원 등이 필요하다고 진단한 경우 그 증상의 정확한 진단을 위하여 2주의 범위에서 기간을 정하여 입원하게 할 수 있다고 규정하였다. 치료목적 입원의 필요성을 판단하기 위하여 정신질환자를 우선 입원시켜서 진단과 평가를 하고자 하는 취지이다. 이에 대하여 정신의학계에서는 서로 소속이 다른 정신과 전문의의 두 번째 진단을 요청하는 것에 대하여 정신의료계에서는 입원한 후 2주 만에 입원 지속 여부를 심의하기 위해서는 다른 기관에 있는 정신과 전문의를 부르거나 환자와 함께 다른 병원으로 이동해야 하는 상황에 대하여 우려를 표시하고 있다.

치료목적의 입원을 위해서는 서로 다른 정신의료기관 등에 소속된 정신과 전문의 2인 이상이 제43조 제2항의 두 가지 요건에 대하여 일치된 소견이 있어야 한다. 개정 전 정신보건법이 입원할 정신의료기관 소속 전문의 1인의 진단만으로 강제입원이 가능하게 함으로써 진단 의사가 정신의료기관의 경영상의 이해와 충돌되는 문제를 해결하기 위한 규정이다. 그러나 동조 제11항에서는 “해당 지역의 정신의료기관등 또는 정신건강의학과전문의가 부족한 사정이 있는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 구체적인 시행방안을 달리 정하여 진단하도록 할 수 있다.”고 규정하고 있고 정신건강증진법 시행규칙 입법예고(안) 제36조 제1항에는 다음과 같이 예외를 허용하는 규정을 두고 있다.

「1. 해당 지역의 국립․공립의 정신의료기관등 또는 보건복지부장관이 지정하는 정신의료기관등(이하 “지정진단의료기관”이라 한다)과 그 소속 정신건강의학과전문의가 부족하여 부득이하게 법 제43조제3항 및 법 제43조제6항의 기간 내에 서로 다른 정신의료기관등에 소속된 2명 이상의 정신건강의학과전문의의 진단을 받을 수 없는 경우 그 기간을 1회에 한하여 2주 연장할 수 있다.

2. 해당 지역의 지정진단의료기관과 그 소속 정신건강의학과전문의는 제1호에 따라 기간이 연장된 정신질환자를 우선적으로 진단하고 소견을 즉시 제출하여야 하며, 연장된 기간에도 서로 다른 정신의료기관등에 소속된 2명 이상의 정신건강의학과전문의의 진단을 받을 수 없는 부득이한 경우에는 같은 정신의료기관등에 소속된 2명 이상의 정신건강의학과전문의의 일치된 소견이 있는 것으로 해당 정신질환자에 대하여 법 제43조제4항 및 법 제43조제6항제1호에 해당 한다 보아 입원등을 하게 할 수 있다.」

(4) 계속입원주기의 단축

이와 같이 서로 다른 정신과 전문의 2인의 일치된 소견을 요건으로 하는 치료목적의 입원은 최초로 입원 등을 한 날부터 3개월 이내이다. 그 이후 계속입원절차는 최초 입원 3개월 이후에 첫번째 입원기간의 연장은 3개월 이내로 할 수 있고, 그 이후 계속입원기간은 6개월 단위로 연장할 수 있다. 입원기간을 연장한 계속입원에는 최초 입원과 마찬가지로 보호의무자 2인의 동의와 서로 다른 의료기관 소속인 2인 이상 정신과 전문의의 입원필요성에 관한 일치된 소견이 있어야 한다. 개정 전 계속입원의 심사가 6개월 단위로 이루어지던 것을 최초 입원 기간의 연장에 한하여 3개월로 단축한 것이다. 다만 입원적합성위원회는 최초 입원일로부터 1개월 내에 입원의 적합, 부적합을 통지하여야 하고 입원부적합의 통지를 받은 정신의료기관의 장은 입원 환자를 즉시 퇴원시켜야 한다.

마. 경찰관의 신청에 의한 행정입원. 입소

개정법 제44조 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에 의한 입원은

1) 정신건강의학과전문의 또는 정신건강전문요원은 정신질환으로 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있다고 의심되는 사람을 발견하였을 때에는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사람에 대한 진단과 보호를 신청할 수 있고(제1항), 2) 경찰관(「국가공무원법」 제2조제2항제2호에 따른 경찰공무원과 「지방공무원법」 제2조제2항제2호에 따른 자치경찰공무원을 말한다. 이하 같다)은 정신질환으로 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있다고 의심되는 사람을 발견한 경우 정신건강의학과전문의 또는 정신건강전문요원에게 그 사람에 대한 진단과 보호의 신청을 요청할 수 있다.(제2항)고 규정하고 있다.

현행 정신보건법 제25조 시.군.구청장에 의한 행정입원은 “① 정신질환으로 자신 또는 타인을 해할 위험이 있다고 의심되는 자를 발견한 정신건강의학과전문의 또는 정신보건전문요원은 시장·군수·구청장에게 당해인의 진단 및 보호를 신청할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 신청을 받은 시장·군수·구청장은 즉시 정신건강의학과전문의에게 당해 정신질환자로 의심되는 자에 대한 진단을 의뢰하여야 한다. ③정신건강의학과전문의가 제2항의 정신질환자로 의심되는 자에 대하여 자신 또는 타인을 해할 위험이 있어 그 증상의 정확한 진단이 필요하다고 인정한 때는 시장·군수·구청장은 당해인을 국가나 지방자치단체가 설치 또는 운영하는 정신의료기관 또는 종합병원에 2주 이내의 기간을 정하여 입원하게 할 수 있다. ④제3항의 규정에 의한 자신 또는 타인을 해할 위험의 기준은 제28조의 규정에 의한 중앙정신보건심의위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정한다.”고 규정되어 있는데 행정입원은 연고자가 없는 환자에 대하여만 제한적으로 적용되었고 그 이유는 병원진료비 부담을 행정기관에서 해야 하는 부담이 있었기 때문이다.

개정된 법률에 의한 행정입원 절차에 따라 “정신건강의학과전문의가 제3항의 정신질환자로 의심되는 사람에 대하여 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있어 그 증상의 정확한 진단이 필요하다고 인정한 경우에 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 그 사람을 보건복지부장관이나 지방자치단체의 장이 지정한 정신의료기관(이하 "지정정신의료기관"이라 한다)에 2주의 범위에서 기간을 정하여 입원하게 할 수 있다.(4항) 지정정신의료기관의 지정기준, 지정취소 및 지정취소 기준, 지정 및 지정취소 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.(10항)” 그런데 입법예고 된 시행규칙 제37조는 제6항에 “특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제44조제7항 및 영 제20조제8항에 따라 법 제44조제4항에서 지정한 정신의료기관 또는 이 영 제19조제1항에서 지정한 정신요양시설(이하 “지정정신의료기관등”이라 한다)에 치료를 위한 행정입원등을 의뢰하는 경우 별지 제37호 서식에 따른 입원등 의뢰서를 서면(전자문서를 포함한다)으로 송부하여야 한다.”고 규정하고, 시행령 제19조는 제1항에 “정신건강의학과전문의가 법 제44조제2항의 정신질환자로 의심되는 사람에 대하여 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있어 그 증상의 정확한 진단이 필요하다고 인정한 경우에 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 사람을 정신요양시설에 2주의 범위에서 기간을 정하여 입소하게 할 수 있다.”고 규정하여 경찰관의 신청에 의한 행정입원은 정신요양시설에 입소하여 증상을 진단하고, “제2항에 따라 정신질환자로 의심되는 사람을 입소시킨 정신요양시설의 장은 지체 없이 2명 이상의 정신건강의학과전문의에게 그 사람의 증상을 진단하게 하고 그 결과를 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 서면으로 통지하여야 한다.”(제3항), “특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 진단 결과 그 정신질환자가 계속 입소할 필요가 있다는 2명 이상의 정신건강의학과전문의의 일치된 소견이 있는 경우에만 그 정신질환자에 대하여 정신요양시설에 입소를 의뢰할 수 있다.”(제4항)고 규정하여 결국 정신과의사 2명의 입원필요성에 대한 진단이 있으면 요양시설에 입소하는 것을 원칙적으로 하는 것으로 규정되어 있다.

이 개정된 정신건강증진법 제44조제2항의 경찰관 신청에 의한 행정입원은 정신장애인의 인권의 측면에서 바라볼 때 매우 후퇴된 규정으로서 이번 개정 법률에 의하여 보호의무자에 의한 입원 등이 현행 법률에 비교할 때 매우 까다롭게 된 반면 경찰관에 의한 행정입원으로 정신요양원 입소가 늘어날 것이 분명히 예측이 되고 있다.

바. 국.공립 정신요양시설 설치규정 신설과 민간정신요양시설 설치의 완화

개정법 제22조는 “① 국가와 지방자치단체는 정신요양시설을 설치·운영할 수 있다. ② 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인(이하 "사회복지법인"이라 한다)과 그 밖의 비영리법인이 정신요양시설을 설치·운영하려는 경우에는 해당 정신요양시설 소재지 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하였다.

현행 정신보건법 관련 규정은 제10조 제1항에서 “사회복지법인 기타 비영리법인은 보건복지부장관의 허가를 받아 정신요양시설을 설치·운영할 수 있다. 허가 받은 사항 중 보건복지부령이 정하는 중요한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.” 고 규정하여 정신요양시설의 설치는 보건복지부장관의 허가사항이므로 매우 어려웠고 따라서 정신보건법 시행이후 요양시설의 정원은 거의 늘어나지 않았다. 정신요양시설의 실태는 2014년 가을 유엔장애인권리위원회에도 보고된 바 있지만 “2012년경 만성정신장애인을 수용하는 정신요양시설은 전국 59개의 시설에 11,072명이 수용되어 있는데 입원일수 통계는 다음과 같다: 5년미만은 3,335명(30.1%), 9년 미만은 2,118명(19.1%), 10년 이상 14년 미만은 2,648명(23.9%), 15년 이상 19년 미만은 1,050명(9.5%), 20년 이상 24년 미만은 731명(6.6%), 25년 이상 29년 미만은 681명(6.2%), 30년 이상 24년 미만은 332명(3.0%), 35년 이상 39년 미만은 157명(1.4%), 그리고 40년 이상은 20명(0.2%)이었다.”

	합계	5년미만	5-9년	10-14년	15-19년	20-24년	25-29 년	30-34 년	35-39 년	40년 이상
수용인원	11,072	3,335	2,118	2,648	1,050	731	681	332	157	20
비율(%)	100	30.1	19.1	23.9	9.5	6.6	6.2	3.0	1.4	0.2

이와 같이 정신요양시설의 운영실태는 만성정신장애인의 지역사회 탈원화와 거리가 먼 전형적인 장애인시설 수용관리정책을 대표하는데 개정 법률이 요양원설치를 늘리고 위에서 본 바와 같이 경찰관의 신청에 의한 행정입소를 통하여 요양원 수용을 늘리는 내용이라는 것에 대하여 충격을 금할 수 없다.

한국정신장애연대, 한국정신장애인협회, 정신장애와인권파도손 3개 정신장애 당사자 단체들은 2016. 5. 11. 국회의사당 앞에서 국회법제사법위원회와 국회본회의 통과를 앞둔 정신보건법 전부개정안에 대하여 반대하였음에도 보건복지부는 제2장 정신건강증진 정책의 추진 등을, 공동행동은 제4장 복지서비스제공을 얻기 위하여 정신장애 당사자들과 가족협회 등 정신보건소비자단체들의 반대를 무시하고 전격적으로 타협 개정 법률을 통과시켰던 것이다.

사. 입원적합성심사위원회

개정 정신건강증진법의 강제입원절차에서 가장 주목되는 것이 입원적합성심사위원회의 설치와 심사에 관한 것이다.

보호의무자에 의한 입원이나 지방자치단체장에 의한 입원절차에 따라 정신질환자를 입원등을 시키고 있는 정신의료기관등의 장은 입원등을 시킨 즉시 입원등을 한 사람에게 입원등의 사유 및 제46조에 따른 입원적합성심사위원회에 의하여 입원적합성심사를 받을 수 있다는 사실을 구두 및 서면으로 알리고, 입원등을 한 사람의 대면조사 신청 의사를 구두 및 서면으로 확인하여야 한다(동법 제45조 제1항). 그리고 입원등을 한 날부터 3일 이내에 입원적합성심사위원회에 입원등을 한 사람의 인적사항, 입원일자, 진단명, 입원 필요성, 대면조사 신청 여부 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 신고하여야 한다(제2항). 입원적합성심사위원회의 위원장은 입원등을 입원심사소위원회에 회부하여야 하고, 입원등을 한 사람이 피후견인인 경우에는 관할 가정법원에 입원 사실 등을 통지하여야 한다(동법 제47조 제1항). 입원심사소위원회는 회부된 입원등의 적합 또는 부적합 여부를 심사하여 그 심사 결과를 입원적합성심사위원회의 위원장에게 보고하고(제2항), 입원적합성심사위원회의 위원장은 최초로 입원등을 한 날부터 1개월 이내에 정신의료기관등의 장에게 입원등의 적합 또는 부적합 여부를 서면으로 통지하여야 한다(제3항). 정신의료기관등의 장은 입원등의 부적합 통지를 받은 경우에는 해당 입원등을 한 사람을 지체 없이 퇴원등을 시켜야 한다(제4항). 입원적합성심사위원회의 위원장은 입원심사소위원회에 회부하기 전에 입원등을 한 사람이 대면조사를 신청하거나 입원등의 적합성이 의심되는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 직권으로 그 국립정신병원등의 소속 직원(조사원)에게 해당 정신의료기관등을 출입하여 입원등을 한 사람을 직접 면담하고 입원등의 적합성, 퇴원등의 필요성 여부를 조사하게 할 수 있다(제48조 제1항).

각 국립정신병원 등 대통령령으로 정하는 기관(이하 “국립정신병원등”이라 한다) 안에 입원적합성심사위원회를 설치하며(제46조 제1항), 입원적합성심사위원회는 위원장을 포함하여 10명 이상 30명 이내의 위원으로 구성하고, 위원장은 각 국립정신병원등의 장으로 하며, 위원은 위원장의 추천으로 보건복지부장관이 임명 또는 위촉하되 다음 각 호에 해당하는 사람 중 각각 1명 이상을 포함하여야 한다. 1. 정신건강의학과전문의, 2. 판사·검사 또는 변호사의 자격이 있는 사람, 3. 정신건강복지센터 소속 정신건강전문요원, 4. 정신질환자의 보호와 재활을 위하여 노력한 정신질환자의 가족, 5. 기타 법률이 정한 정신건강에 관한 전문지식과 경험을 가진 사람(제3항). 입원심사소위원회는 5명 이상 15명 이내의 위원으로 구성하고, 입원적합성심사위원회 위원 중 위원장이 임명 또는 위촉하며(제4항), 입원적합성심사위원회 및 입원심사소위원회는 원칙적으로 월 1회 이상 회의를 개최하여야 한다(제5항).

정부의 기관인 국립병원에 설치된 입원적합성 심사위원회와 아래 입. 퇴원관리시스템을 통하여 정신질환자의 입원숫자와 기간, 정부가 지출하는 정신의료기관과 요양원 등에 대한 의료보험과 의료급여 예산을 관리할 수 있게 되었다. 그러나 이러한 입원심사의 강화는 정신장애인이 지역사회에서 이용할 수 있는 대안적인 서비스와 의사결정지원을 비롯한 각종 지원서비스, 주택과 취업기회를 늘리는 등의 지역사회에서 정신장애인이 자립하여 생활할 수 있는 국가차원의 기반이 마련되어야 진정한 탈원화와 지역사회 자립생활이라는 정신장애인의 권리(유엔장애인권리협약 제19조)가 실현될 수 있을 것이다. 그런데 개정 정신보건법에 의할 때 정부가 입원환자 관리를 통하여 재정지출은 줄일 수 있으나 지역사회에는 요양원설치를 늘리고 임의규정으로서 의무가 주어지지 않은 복지서비스 제공의 장을 신설하는 정도로는 퇴원한 정신장애인이 자립하여 생활할 수 있는 여건이 마련될 수 없을 것이다.

아. 입. 퇴원관리시스템

개정 정신건강증진법 제67조는 “① 보건복지부장관은 정신의료기관등의 입원등 및 퇴원등을 관리하기 위하여 입·퇴원등관리시스템을 구축·운영하여야 한다. ② 정신의료기관등의 장은 제1항에 따른 입·퇴원등관리시스템에 제45조제2항에 따라 신고한 내용 및 대통령령으로 정하는 퇴원등의 사항을 등록하여야 한다. ③ 제2항에 따라 입·퇴원등관리시스템에 등록된 정보는 입원등 및 퇴원등의 심사와 관련된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 「개인정보 보호법」 제2조에 따른 처리를 하여서는 아니 된다.”고 규정하고, 위 법률 제67조에 의하여 입법 예고된 시행령(안) 제51조(입ㆍ퇴원등관리시스템의 등록사항 등)는 다음과 같다.

① 법 제67조제2항에서 “대통령령으로 정하는 퇴원등의 사항” 이란 다음 각 호의 사항을 말한다.

1. 입원등 환자의 성명, 주민등록번호, 주소, 연락처

2. 입원등 일자 및 입원등 유형(입원등 유형이 전환된 경우 그 날짜)

3. 퇴원등 일자 및 퇴원등 사유

4. 그 밖에 정신질환자의 입원등 및 퇴원등 관리를 위하여 보건복지부장관이 정하는 사항

② 법 제67조제3항의 “입원등 및 퇴원등의 심사와 관련된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”는 다음 각 호의 경우를 말한다.

1. 국립정신건강센터, 국ㆍ공립정신의료기관 또는 보건복지부장관이 지정하는 정신의료기관등이 그에 소속된 정신건강의학과전문의를 통하여 법 제43조제4항에 따라 환자에 대한 진단 및 등록을 하기 위한 경우

2. 입원적합성심사위원회 및 그 소속 조사원이 법 제43조, 법 제44조 및 이 영 제19조에 따른 입원등을 조사 및 등록, 심사하여 그 결정을 하기 위한 경우

3. 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 소속 정신건강심사위원회를 통하여 법 제43조, 제44조, 이 영 제19조 및 법 제62조에 따른 입원등을 조사 및 심사하여 그 결정을 하기 위한 경우

4. 법 제67조제5항에 따라 보건복지부장관으로부터 위탁받은 입ㆍ퇴원등관리시스템 구축ㆍ운영기관이 법에 따라 입ㆍ퇴원등관리시스템에 등록된 정보를 관리하기 위한 경우

5. 법 제41조 내지 법 제44조, 이 영 제19조에 따른 입원등이 허용되는 정신의료기관 등이 해당 환자에 대해 법 제67조제2항 및 이 영 제47조제1항과 이 영 제51조제1항에 따라 신고 및 등록을 하기 위한 경우

6. 법원의 결정에 의해 위 각 호의 기관이나 사람에 대해 자료제출명령이 있는 경우

7. 이 영 제59조제1항제9호 내지 제11호 및 제2항 제1호 내지 제3호의 사무를 위하여 필요한 경우

8. 그 밖에 정신질환자등의 입ㆍ퇴원등 관리를 위하여 보건복지부령으로 정하는 경우

③ 법 제67조제5항에서 입ㆍ퇴원등관리시스템의 구축ㆍ운영을 위탁할 수 있는 기관은 다음 각 호의 기관에 한한다.

1. 국립정신건강센터 또는 국립정신병원

2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관

④ 제1항 내지 제3항에 규정된 것을 제외하고 입ㆍ퇴원등관리시스템의 구축 및 운영, 위탁에 관한 세부사항은 보건복지부장관이 정한다.

입법예고 된 시행규칙 제56조(입ㆍ퇴원등관리시스템의 운영 등)는 다음과 같다.

① 영 제51조제1항에 의하여 입ㆍ퇴원등관리시스템에 등록하는 사항 중 보건복지부령으로 정하는 사항은 다음 각 호와 같다.

1. 입원등을 한 정신질환자등이 사망한 경우 그 일시와 사망사유

2. 입원등을 한 정신질환자가 외래치료명령 조건부로 퇴원한 경우 외래치료명령의 내용과 기간

3. 그 밖에 정신질환자의 입ㆍ퇴원등관리를 위하여 보건복지부장관이 정하는 사항

② 영 제51조제2항제8호에 의하여 「개인정보 보호법」 제2조에 따른 처리가 허용되는 경우로서 보건복지부령으로 정하는 사항은 다음 각 호와 같다.

1. 법 제64조에 의한 외래치료명령과 관련한 청구, 명령, 집행, 평가하기 위한 경우

2. 법 제66조에 의해 관계공무원 또는 정신건강심의위원회 위원이 입원 정신질환자에 대한 조사나 심사를 하는 경우

3. 그 밖에 정신질환자등의 입ㆍ퇴원 등 관리를 위하여 보건복지부장관이 정하는 경우

이상 입퇴원관리시스템에 관한 개정법률과 하위법령에 의하면 의료법 제21조의2(진료기록의 송부 등)에서 “의료인 또는 의료기관의 장은 다른 의료인 또는 의료기관의 장으로부터 제22조 또는 제23조에 따른 진료기록의 내용 확인이나 진료기록의 사본 및 환자의 진료경과에 대한 소견 등을 송부 또는 전송할 것을 요청받은 경우 해당 환자나 환자 보호자의 동의를 받아 그 요청에 응하여야 한다. 다만, 해당 환자의 의식이 없거나 응급환자인 경우 또는 환자의 보호자가 없어 동의를 받을 수 없는 경우에는 환자나 환자 보호자의 동의 없이 송부 또는 전송할 수 있다.(제1항)”고 규정하여 환자의 진료기록을 타 기관에 송부할 때는 해당 환자의 동의를 얻거나 보호자의 동의를 얻어 보낼 수 있도록 한 규정과는 달리 정신질환자의 진료기록을 국립병원이나 기타 보건복지부장관이 지정하는 공공기관에서 본인의 동의 없이 모두 관리할 수 있다는 내용으로서 그 목적이 환자의 지역사회치료명령과 입. 퇴원 관리를 위한 것이라는 것은 정신질환자로서 입원한 경력이 있는 국민의 정신건강과 관련한 진료내용을 국립정신병원 등 국가기관이 모두 알 수 있다는 것으로 국민의 사생활의 비밀에 대한 중대한 침해의 의미가 있다. 정신질환으로 관리되는 국민은 외래치료명령의 이행여부에 따라 불이익을 받을 수도 있고 경찰에 의한 비자의 행정입원의 대상이 될 수 있으므로 신체의 자유나 행동의 자유에 대한 중대한 제한이 될 수 있다고 보인다.

자. 제2장 정신건강증진 정책의 추진 등과 제4장 복지서비스의 제공

이번 정부의 정신보건법 전부개정의 가장 큰 목표는 제2장 정신건강증진의 장에 있다고 하여도 과언이 아니다. 정신건강증진에 관한 국가계획의 수립. 시행, 중앙정신건강증진심의위원회 폐지, 정신건강실태조사, 학교 등에서의 정신건강증진사업 실시, 정신건강의 날, 정신건강연구기관의 설치. 운영 등의 내용은 국가적인 사업으로서 많은 예산이 소요될 것이 예상되고 이미 정신건강연구기관은 큰 국가예산을 다루고 있다.

제4장 복지서비스의 제공은 복지서비스의 개발, 고용및직업재활지원, 평생교육지원, 문화.예술.여가.체육활동등지원, 지역사회 거주.치료.재활등 통합지원, 가족에 대한 정보제공과 교육 등인데 대부분 선언적인 내용임에도 기재부의 요구로 대폭 간소화 하고, 예산지원규정이 삭제되어 사실상 명목화 되어 있다.

3. 개정 정신건강증진법에 대한 평가

가. 유엔장애인권리위원회의 권고에 비추어 본 평가

유엔장애인권리위원회는 대한민국에 대하여 2014년 9월 장애인권리협약 이행상황에 대한 보고서 심의 후 정신장애인과 관련하여 다음과 같은 지적과 권고를 하였다.

즉, 장애인복지법 제15조에 의하여 정신장애인들을 장애인복지서비스에서 제외하고 정신보건법을 적용하는 것에 대하여 우려를 표하고 다음과 같이 장애인복지 서비스를 제한하지 않도록 권고하였다.

8. 위원회는 「장애인복지법」에 따른 새로운 장애판정 및 등급제도가 서비스 제공에 있어서 의료적 평가에만 의존하고, 장애인들의 다양한 욕구를 고려하거나 정신장애인을 포함한 모든 장애인들을 포괄하지 못하고 있음에 우려를 표한다. 위원회는 동 제도가 결과적으로 장애등급에 따라 장애인들의 복지서비스 및 활동보조서비스의 대상자를 제한하고 있다는 것에 우려를 표한다.

9. 위원회는 당사국이 「장애인복지법」에 따른 현행 장애판정 및 등급제도를 검토하여 장애인들의 개별적 특성, 상황 및 필요에 부합하도록 보장하고, 복지서비스 및 활동보조서비스가 정신장애인을 포함한 모든 장애인들에게 그들의 필요에 따라 확대 보장될 것을 권고한다.

또 정신장애인의 자기결정권에 반하는 성년후견제도와 정신보건법에 의한 비자의 입원과 치료에 대하여 성년후견제도와 비자의 입원제도를 폐지하고 정신장애인의 동의와 자기결정권에 따라 조력의사결정제도로 전환할 것을 권고하였다.

22. 위원회는 당사국이 대체의사결정에서, 의료적 치료에 대한 고지된 동의의 제시와 철회에 대한 권리, 사법접근권, 투표권, 결혼에 대한 권리, 일할 권리, 거주지를 선택할 권리 등에 관한 것을 포함하여, 개인의 자율성과 의지, 선호를 존중하며 협약 제12조와 일반논평 제1호와 완전히 부합하는 조력의사결정으로 전환할 것을 권고한다. 또한 위원회는 당사국이 장애인과 그들을 대표하는 단체와 협의 및 협력함을 통하여 국가․지방․지역 차원에서 공무원과 판사, 사회복지사를 포함한 모든 주체들을 대상으로 장애인의 법적 권한과 조력의사결정체계에 관해 교육을 제공할 것을 권고한다.

특히 정신보건법과 개정 정신건강증진법의 내용이 장애인권리협약에 명백히 위반됨을 지적하고 다음과 같이 비자의 입원, 치료에 관한 정신보건법의 규정을 폐지하고 그때까지 정신의료기관이나 시설에 비자의 입원, 치료를 받고 있는 모든 장애인에 대한 실태를 조사하고 자유를 회복시켜 줄 것을 권고하였다.

제14조 신체의 자유와 안전

25. 위원회는 「정신보건법」의 기존 조항과 동법의 개정 초안이 장애를 근거로 한 자유의 박탈을 허용한다는 사실에 우려를 표한다. 또한 위원회는 정신장애인의 자유롭고 고지된 동의 없이 이루어진 장기간 시설 수용화를 포함한 시설 수용화의 비율이 매우 높다는 점에 대해 우려를 표한다.

26. 위원회는 당사국이 정신․지적장애를 포함하여 장애를 근거로 한 자유의 박탈을 허용하는 기존의 법률 조항을 철폐하고 모든 정신보건서비스를 포함한 보건서비스가 당사자의 자유롭고 고지된 동의를 바탕으로 제공되도록 보장하는 조치를 채택할 것을 권고한다. 또한 위원회는 법률이 개정될 때까지 병원 및 특수 시설에서 벌어지는 장애인에 대한 모든 경우의 자유박탈을 검토하고, 검토과정은 항소 가능성을 포함할 것을 권고한다.

또 정신병원 내에서의 격리, 강박과 과도한 약물투여를 비인도적이고 굴욕적인 대우의 상황이라고 판단하고 정신병원에 수용되어 있는 모든 장애인을 폭력, 학대 및 혹사로부터 보호할 것을 촉구하였다.

제15조 고문 또는 잔혹한, 비인도적이거나 굴욕적인 대우나 처벌로부터의 자유

29. 위원회는 정신병원 내에서 정신장애인이 독방 감금과 상습적인 구타, 강박, 과도한 약물치료 등을 포함한 잔인하고, 비인도적이거나 굴욕적인 대우로 간주되는 상황에 처해 있음에 우려를 표한다.

30. 위원회는 당사국이 장애인이 잔혹한, 비인도적이거나 굴욕적인 대우 및 처벌에 처해지도록 하는 강제치료를 폐지할 것을 촉구한다. 시설수용이 지속되는 한, 위원회는 당사국이 장애인단체의 참여를 보장하는 효과적인 외부의 독립적인 모니터링 메커니즘의 구축을 통하여, 정신병원에 수용되어 있는 장애인을 모든 유형의 폭력, 학대 및 혹사로부터 보호할 것을 촉구한다.

또 정신병원과 시설에서 지나치게 많은 숫자의 정신장애인이 수용되어 있는 현실에 대하여 탈원화와 지역사회 통합을 위한 지원서비스 등 지역사회 내 통합을 위한 정책이 부족하다고 우려하면서 장애에 대한 인권적 모델에 기반한 효과적인 탈시설 전략을 개발하고, 지역사회 내 활동보조서비스 등 지원서비스를 증가하고, 부양의무제, 등급제로 서비스에서 누락되지 않도록 하라고 권고하였다.

제19조 자립적 생활 및 지역사회로부터의 통합

37. 위원회는 장애인시설 및 거주자 수의 증가에서 알 수 있듯이, 탈시설 전략이 효과적이지 않고 장애인을 지역사회에 통합시키기 위한 충분한 조치들이 부족한 점과 활동보조서비스를 포함한 모든 필요한 지원서비스를 보장하는 지역사회 내 통합을 위한 정책이 부족한 점에 대해 우려를 표한다.

38. 위원회는 당사국이 장애에 대한 인권적 모델에 기반한 효과적인 탈시설 전략을 개발하고, 지역사회 내 활동보조서비스를 포함한 지원서비스를 대폭 증가할 것을 촉구한다.

39. 위원회는 장애인들이 활동보조서비스를 제공받기 위해 지불해야하는 비용이, 개인의 특성과 상황, 욕구가 아닌 “손상의 정도”를 기준으로, 또한 당사자의 소득이 아닌 가족의 소득을 기준으로 산정됨에 따라 일부 장애인의 경우 활동보조서비스의 제공으로부터 배제되는 결과가 초래되는 것에 대해 우려를 표한다.

40. 위원회는 당사국이 장애인들이 지역사회에서 자립적으로 생활할 수 있도록, 사회부조 프로그램들이 충분하고 공정한 재정적 지원을 제공하도록 보장할 것을 권장한다. 특히 위원회는 당사국이 “손상의 정도”가 아닌 장애인의 특성과 상황, 욕구와 가족의 소득이 아닌 장애인당사자의 소득을 기준으로 활동보조서비스 이용금액을 산정할 것을 권고한다.

그 외에도 보험가입 차별에 대한 상법규정을 삭제하고, 최저임금제를 장애인에게도 적용할 것과 고용할당제 등과 소득에 대하여도 구체적인 권고를 하였다.

제25조 건강

47. 위원회는 최근 개정된 「상법」 제732조가 장애인이 “의사능력이 있는 경우”에 한하여 보험가입을 인정하는 것에 대해 우려를 표한다. 위원회는 “의사능력”에 기반한 보험가입의 거부가 장애인에 대한 차별임을 인지한다.

48. 위원회는 당사국이 “의사능력이 있는 경우”에 한하여 보험가입을 인정하는 「상법」 제732조를 삭제할 것과, 생명보험에 관한 협약 제25조 마항에 대한 유보를 철회할 것을 권고한다.

제27조 근로와 고용

49. 위원회는 「최저임금법」이 “근로능력이 현저히 낮은 자”에 대하여 최저임금 적용을 제외하고 근로능력의 부족에 대한 평가와 판단하는데 있어서 명확한 기준을 제시하지 않는 점에 대해 우려를 표한다. 또한 위원회는 그 결과 특히 정신장애인을 포함한 많은 장애인 근로자들이 최저임금보다 낮은 수준의 급여를 받고 있고, 일반 노동시장으로의 진입 준비를 목표로 하지 않는 보호작업장이 존속함에 대해 우려를 표한다.

50. 위원회는 당사국이 보충급여제를 도입함으로써 「최저임금법」상 최저임금 적용에서 배제되고 있는 장애인들의 급여를 보장할 것과, 보호작업장 운영을 중단하고 장애인단체와 긴밀히 협의하여 장애인의 고용을 촉진하기 위한 협약에 부합하는 대안을 강구할 것을 권장한다.

51. 위원회는 장애인을 위한 의무고용할당제가 시행되고 있음에도 불구하고, 특히 장애여성을 비롯한 장애인의 실업률이 일반 인구에 비해 높은 상황에 대해 우려를 표한다.

52. 위원회는 당사국이 특히 장애여성의 고용에 주의를 기울이며, 고용격차를 줄이기 위한 조치를 취할 것을 권고한다. 특히 위원회는 당사국이 장애인을 위한 의무고용할당제를 실효적으로 이행하고, 이 분야에서의 성과 및 결과에 대한 관련 통계자료를 발간할 것을 권고한다.

제28조 적절한 생활수준과 사회적 보호

53. 위원회는 「국민기초생활보장법」이 일정 수준의 소득 또는 재산을 보유한 가족구성원이 있는 장애인의 경우, 최저생계비 지원혜택에서 배제되는 것에 대해 우려를 표한다. 또한 위원회는 최저생계비 지원혜택 대상자 기준이 기존의 장애등급제에 기초하고 있고 “중증장애인”에 한정된다는 사실에 우려를 표한다.

54. 위원회는 당사국이 장애등급제와 가족의 소득 및 재산이 아닌, 장애인당사자의 특성, 상황 및 필요에 따라 최저생계비를 지원할 것을 권고한다.

이상과 같은 유엔장애인권리위원회의 권고에 비추어 볼 때 작년 5월에 개정되어 금년 5월 30일 시행을 앞두고 있는 우리나라 정신건강증진법은 국제인권의 기준에 전혀 부합하지 않는 내용이다.

나. 헌법재판소의 헌법불합치 결정의 내용에 비추어 본 평가

헌법재판소는 2016년 9월 29일 재판관 전원일치의 의견으로 보호의무자 2인의 동의와 정신건강의학과 전문의 1인의 진단이 있으면 보호입원이 가능하도록 한 정신보건법(2011. 8. 4. 법률 제11005호로 개정된 것) 제24조 제1항, 제2항은 헌법에 합치되지 아니하고, 위 조항들은 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용된다는 결정을 선고하였다(계속적용 헌법불합치).

헌법재판소는 위 결정에서 명시적으로 개정 법률의 내용이나 개정 법률에서 심판대상조항의 문제점을 해소하였는지 여부에 대한 판단을 명시적으로 배제하였다. 위 헌법불합치 결정의 내용에 비추어 볼 때 개정 정신건강증진법은 1) 강제입원의 진단기준에 대하여는 개정법에 있어서 본인의 입원 동의능력에 대한 평가 또는 입원 필요성이나 자상・타해의 위험성에 대한 구체적 기준을 제시하지 않고 있다는 점에서는 여전히 문제성을 내포하고 있고, 2) 입원 당사자에 대한 사전고지, 청문 및 진술의 기회, 강제입원에 대한 불복, 부당한 강제입원에 대한 사법심사, 국가 또는 공적 기관에서 제공하는 절차보조인의 조력 등의 점에 있어서 매우 미흡하여 절차적 권리의 불비라는 점에서의 논란도 여전히 남아 있고, 3) 입원적합성심사위원회가 실질적으로 위법 부당한 강제입원을 통제하는 기능을 수행할 수 있는가의 문제가 있고, 강제입원 후 강제치료 강제투약에 대해서는 개정법에 있어서는 일정한 범위의 특수치료 외에는 별도의 규제를 하지 않고 있어서(개정법 제73조) 강제입원과는 별도로 강제치료 및 강제투약의 위헌성도 앞으로 문제될 수 있다.

4. 마치면서

최근 보건복지부는 정신건강증진법의 하위법령인 시행령, 시행규칙에 대한 입법예고를 하면서 WHO의 정신건강책임자 미셀펑크의 공식서한을 공개하였는데 그 내용은 다음과 같이 대한민국의 개정 정신건강증진법은 유엔장애인권리협약이나 WHO의 인권기준에 부합하지 않는다는 것이다. WHO는 유엔장애인권리협약의 기준에 따라 비자의 입원을 허용하던 종전의 기준들을 폐기하고 대한민국의 정신보건법도 비자의입원 규정을 폐지하여야 한다는 점을 명백히 하였다.

2017년 3월 2일자 WHO 공식서신(보건복지부 3월 5일 배포 자료)

붙임 2

WHO 한국 개정 정신보건법 관련 유권 해석(국문, 번역본)

정신건강 분야의 비자의 입원(involuntary admission)과 관련한 WHO의 기준에 관한 공식 해석을 요청하는 과장님의 2017년 3월 2일자 서신에 감사드립니다.

아시다시피 우리는 정신건강, 인권 및 법률에 관한 WHO 리소스 북(WHO Resource Book)을 공식적으로 철회하였습니다. 본 리소스 북은 UN 장애인 권리 협약(CRPD)의 효력이 발생하기 전인 2005년에 마련되었으며, 따라서 현재 본 협약에 의해 대체되기 이전의 국제 인권 기준 규범을 반영하고 있기 때문입니다.

정신건강 법률과 관련된 문제에 관한 WHO의 현재 입장 및 지침은 장애인 권리협약 조항의 공식 해석을 제공하는 CRPD 위원회의 입장 및 지침과 일치합니다. 본 위원회는 개인의 자유와 안전에 관한 권리에 대하여 장애인 권리 협약 제14조가 위험성 혹은 치료의 필요성과 같은 비자의 입원(detain)을 위한 기타 기준이 주어졌다 하더라도 “실제 장애(impairment)가 있거나 장애가 있다고 인지된다는 이유로 개인이 비자의 입원될 수 있는 어떠한 예외도 허용하지 않는다”고 밝혔습니다. 또한 본 위원회는 당사국이 장애에 근거한 비자의 입원(involuntary detention)을 허용하는 정신건강 법률을 폐지하도록 촉구해왔습니다.

대한민국의 특수한 상황에서 우리는 정신질환자의 정신건강 및 복지 서비스 지원에 관한 법에 ‘즉각적이거나 긴급한 위험의 가능성이 심각하고, 동시에(and) 치료의 필요성이 있을 경우’ 비자의 입원을 허용하는 조항이 이미 포함되어 있다고 알고있습니다. 이러한 특정한 맥락에서, 그리고 본 법이 장애인 권리협약 조항과 조화를 이룰 때까지 우리는 제43조 2항이 비자의 입원으로부터 보다 강력한 수준의 보호를 보장할 수 있도록 ‘혹은(or)’ 대신 ‘그리고(and)’라는 단어를 유지할 것을 권고합니다.

2017년 3월 13일자 WHO의 공식서신(보건복지부 3월 16일 배포자료)

[ 번역본 ]

한국 정부가 정신장애인 인권보호의 일환으로 강제입원의 요건을 강화한 노력을 평가한다. 다만, 지난 서한에서 언급한 바와 같이 원칙적으로 CRPD는 장애에 근거한 강제입원을 허용하지 않으며, WHO는 이를 지지한다. 비록 새로운 한국의 정신보건법이 예전에 비해 더 엄격한 강제입원 요건을 적용하였으나, 그것이 장애에 근거한 강제입원의 완전한 철폐는 아니다. CRPD가 요구하는 강제입원 폐지와는 완벽한 조화를 이루지는 않는다고 본다. WHO는 한국 정부가 미래에 한국의 정신보건법이 CRPD와 더욱 조화를 이루도록 장기적으로 강제입원 폐지를 향해 노력할 것을 권고한다. WHO는 그러한 과정에서 한국 정부를 지원할 용의가 있다.

이러한 WHO가 공식서신에서 밝힌 것은 개정 정신건강증진법의 비자의 입원 규정은 국제인권법인 장애인권리협약을 위반하는 것이므로 폐지되어야 하고 다만 대한민국이 많은 비자의 입원환자를 수용하고 있는 현실에 비추어 볼 때는 개정 법률에서 “‘즉각적이거나 긴급한 위험의 가능성이 심각하고, 동시에(and) 치료의 필요성이 있을 경우’ 비자의 입원을 허용하는 조항”만 남기고 나머지 비자의 입원 규정은 폐지하여야 하고 점차적으로 비자의 입원 제도는 완전히 폐지되어야 한다는 점과 이러한 개혁을 위하여 WHO가 협력할 의사를 밝힌 것이다.

이러한 WHO의 공식서한의 내용이나 위 유엔장애인권리위원회의 대한민국에 대한 권고내용은 우리 사회에 중대한 의미를 전달하는 것으로서 현재 약 7만 명 가까운 것으로 추정되는 정신의료기관과 정신요양원에 비자의 입원 또는 수용되어 있는 환자는 적어도 국제인권법의 기준에서는 불법적인 감금상태에 처해 있는 것으로서 이들을 조속한 시일 내에 조사하여 지역사회에서 자유롭고 자립적인 생활을 할 수 있도록 각종 지원을 할 의무가 대한민국에 있다는 것이다.

따라서 이번 개정 정신건강증진법은 이미 국제법을 어기면서 우리 사회의 정신장애인과 가족의 욕구와 희망에 전혀 부응하지도 못하면서 인권침해적인 독소조항을 더 추가한 내용이므로 이를 시행하는 것 보다는 국회나 정부, 관련 단체들이 하루빨리 모여서 지혜를 모으고 WHO나 유엔장애인권리위원회의 전문가들을 비롯한 이 방면의 전문가들을 초빙하여 자문을 구하는 등으로 국제인권 기준과 우리나라 정신장애인과 가족의 욕구에 부응하는 내용의 제도를 마련하여 시행하는 것이 필요하다고 본다.

참고자료

유엔장애인권리위원회, 대한민국 최초 보고서에 대한 최종견해(CRPD/C/KOR/CO/1)

박인환, 2016. 10. 19. 국회토론회 발제자료

몬티안 분탄, 유엔 장애인권리협약과 정신장애인 지역사회 통합을 위한 국제심포지움 발제자료

보건복지부 정신건강정책과, 개정 정신보건법 주요내용