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김소영 금융위원회 부위원장은 금일 오전 개최된 민당정협의회에 참석하여, 금융당국과 유관기관이 함께 마련한 「공매도 제도개선 방향」과 「불법공매도 조사현황 및 향후 대응방안」을 논의하였습니다.
오늘 논의된 「공매도 제도개선 방향」은 최종안이 아닌 앞으로의 논의를 위한 방향을 제시한 것이며, 향후 국회 논의, 추가 의견수렴 등 공론화 절차를 거쳐 보완‧확정해 나갈 예정입니다.
Ⅰ. 검토 배경
➡ 공매도 금지 기간을 ‘불법 공매도 근절’의 원점으로 삼아, 공매도의 불법·불공정이 반복되지 않도록 전향적 제도개선 추진
□공매도는 “주식”을 빌려 매도하고 추후 매수해 상환하는 신용매도
ㅇ 모든 선진증시에서 허용되는 거래기법이나 무차입 공매도는 결제 불이행 위험, 투기 악용 우려 등이 있어 엄격히 금지
□그간 불법 공매도 방지 등을 위해 수차례 제도개선을 추진했으며, 그 결과 우리나라의 공매도 규제는 주요국 중 가장 엄격한 수준
ㅇ최근 불법 공매도 적발 노력 강화로, 관련 제재도 대폭 증가*
* (‘19)10인,4.7억원 → (‘22)32인, 24.3억원 → (’23.1~10月)33인,105억원
□해외 증시와 달리 국내 주식시장은 변동성이 크고 개인투자자 비중*이 높아, 공매도의 불법‧불공정 문제가 더욱 우려되는 측면
* [韓(‘23.1~10월)]코스피55%,코스닥80% / [美]20%내외 추산(블룸버그), [日]18%수준
ㅇ최근 글로벌 IB의 적발 사례*에서 나타난 것처럼 불법 무차입 공매도가 반복되고, 개인투자자 중심의 문제제기도 지속
* 「글로벌 IB의 대규모 불법 공매도 적발 및 향후계획」(’23.10.2일 금감원 보도자료)
※ 주요 문제제기 사항 [국정감사 지적 및 국민동의청원(‘23.10월) 등]
➊ 무차입 공매도가 근원적으로 불가능하도록 증권거래 시스템 보완
➋ 대차의 담보비율‧상환기간을 개인 대주와 동일하게 규제
➌ 불법 무차입 공매도에 대해 처벌 강화
□이에, 금융위는 지난 11.5일 시장 불확실성 확대 속에서 관행화된 불법 공매도가 공정한 가격형성을 저해할 우려가 있다고 판단
ㅇ내년 상반기(‘24.6월말)까지 한시적인 공매도 전면금지를 결정
□공매도에 대한 투자자 불신을 해소하기 위해 다소 비용이 발생하더라도 기존의 틀에서 벗어난 적극적인 제도개선 강구 필요
Ⅱ. 공매도 제도개선 방향 (案)
▣유관기관‧업계‧전문가 논의를 거쳐, 공동 제도개선 방향 마련
➡동 방향을 토대로 국회 논의 및 정책세미나 등 공론화 과정을 거쳐 보완‧확정한 최종안을 마련하고 입법화를 추진
1
‘기울어진 운동장’해소
□(현황) 통상 기관투자자는 대차를 통해(개인 전문투자자도 참여 가능),개인투자자는 증권사 대주를 통해 주식을 차입하여 공매도
ㅇ그간 대주 상환기간 연장(60일→90일+연장), 담보비율 인하(시가기준 140%→120%)에 따라, 대차와 대주 간 차이는 상당부분 완화
□(문제점) 대차와 대주의 주식 차입조건이 여전히 완전 동일하지 않아, 개인투자자가 기관투자자보다 불리하다는 문제제기 지속
< 대차와 개인 대주 간 차입조건 비교 >
상환기간 | 중도상환요구 | 담보비율 | 담보가치 | |||||
기관 대차 | 기간 제약 없음 (계약으로 정함) | 대여자 요구시 상환 | 통상 105% | 주식‧채권 할인평가• | ||||
개인 대주 | 90일, 연장 가능 (증금 대출업무규정) | 없음 | 통상 120% (금융투자업규정) | 시가 인정 (현금‧주식) |
•할인평가 감안한 대차 환산담보비율: 현금 105%, 코스피200주식 135%, 기타 주식 155%
개선 방안
➡ 대차와 개인 대주의 주식차입 상환기간 및 담보비율을 통일
※ 후술하는 방안은 대차와 대주의 차입조건을 통일하기 위한 하나의 대안이며,이 외에도 의견수렴 과정에서 합리적 방안이 제시될 경우 적극적으로 검토
□(대차 상환기간) 대주와 동일하게, ‘90일+연장’으로 제한(단, 대차는 대여자의 중도상환요구를 유지해 대주가 유리)
ㅇ대차 중개업자(예탁원 등)는 거래자의 대차계약 상환기간을 확인
ㅇ상환기간을 위반한 대차 거래시, 거래자에 과태료(1억원) 부과
※ 대차 90일 경과(연장)시 금감원 보고의무 유지
□(대주 담보비율) 대차와 동일하게, ‘120% → 105% 이상’으로 인하
ㅇ현금은 대차와 동일한 105%. 주식은 할인평가를 감안한 담보비율을 정하되, 코스피200 주식은 120% 유지(대차 135%보다 유리)
※ 담보비율 인하로 반대매매 발생시 바로 손실이 확정될 가능성이 높아지므로 투자자 안내 강화
< 대차·대주 제도 개선 이후 비교 >
상환기간 | 담보비율 | |||||||
현 행 | 개 선 | 현 행 | 개 선 | |||||
대차 | 기간 제약 없음 대여자 요구시 상환 | ➡ | 90일, 연장 대여자 요구시 상환 | 현금 105% 주식 135%↑ | ➡ | 현금 105% 주식 135%↑ | ||
대 주 | 90일, 연장 중도상환요구X (90일 보장, 개인만 참여可) | 90일, 연장 중도상환요구X (90일 보장, 개인만 참여可)• | 현금 120%↑ 주식 120%↑ | 현금 105% 코스피200 120%• (기타 주식: 대차 수준) |
• : 개인에 대한 대주서비스가 기관 대차보다 더 유리한 부분
[조치사항] 대차 : 자본시장법 개정 (하위규정 정비 등 6개월 후 시행)
대주 : 금융투자업규정 개정, 증금 대출업무규정 개정,금투협 가이드라인 마련, 증권사 시스템 개편 (6개월 소요)
2
무차입 공매도 사전방지
□(현황) 무차입 공매도는 자본시장법상 엄격히 금지되는 불법 행위
ㅇ 증권사는 차입공매도인지 확인 후 공매도 주문을 제출할 필요
□(문제점) 공매도 잔고관리가 미흡해 관행화된 무차입 공매도 발생
ㅇ기관투자자 내부적으로 잔고관리 시스템이 있는 경우에도 매도 물량 누락이 반복되고, 내부통제가 제대로 이루어지지 않는 문제
ㅇ증권사 확인절차 또한 차입계약 성립을 통보받는 형식적 수준
개선 방안
➡ 기관 내부 공매도 전산시스템 구축 및 내부통제기준 마련 의무화
□(시스템 적용대상) 공매도 거래를 하는 기관투자자
ㅇ(적용예외) ①공매도 거래가 소규모*인 기관투자자이거나,②공매도 주문시마다 증권사에 대차계약 증빙을 제출하는 경우 등
* 순보유잔고 보고기준 이하, 소규모 공매도 거래만 하기로 확약서 제출 등
⇨‘23년 기준 외국계 21개사 및 국내계 78개사(공매도 거래의 92%)
□(시스템) 기관투자자가 자체적으로 매도가능 잔고를 전산관리 하는 내부 시스템*을 구축 → 3단계로 무차입 공매도 방지
* 현물 보유분+대차 차입분+기타 매도가능 권리 등을 입력‧전산화해 관리
< 기관 내부 공매도 전산시스템을 통한 무차입 공매도 방지 >
매매반영 | 잔고부족시 차입‧승인 | 대차반영 | ||||
시스템 | 매매내역 반영 | 대차전담부서에 대차‧공매도승인 요청 | 대차계약 확정‧상환 반영 | |||
예방 장치 | [1단계]잔고 초과 공매도주문 방지 | [2단계]대차 전 공매도주문 방지 | [3단계]잔고 초과 공매도주문 방지 |
□(내부통제) 전산시스템 적용 예외 대상을 포함한 모든 공매도 기관투자자는 무차입 공매도 예방을 위한 내부통제기준 마련
< 내부통제기준 반영 필요사항(안) >
• 착오 방지를 포함하여 대차 체결일시, 잔고정보 등에 대한 체계적 관리기준 마련
• 매 영업일 대차잔고 및 무차입 공매도 주문 발생 여부 점검
• 잔고 산정 관련 기초자료를 조사당국에 제출할 수 있도록 보관‧관리
➡ 증권사에 기관투자자 전산시스템 확인의무 부과
□(증권사 확인) 증권사는 의무화 대상 기관의 기관 내부 공매도 전산시스템 구축을 확인한 경우에만 공매도 주문을 허용
ㅇ전산시스템이 갖추어야 할 체크리스트 점검, 증빙문서 확인, 샘플 테스트 요구 등 실질적인 전산시스템 확인
□(추가확인‧보고) 연1회 추가 확인, 최초‧추가 확인결과 금감원 보고
➡ 전산시스템‧내부통제기준 및 확인의무 위반시 과태료 부과
[조치사항] 자본시장법 개정 (하위규정 정비 등 6개월 후 시행)
추가 검토
➡ 외부적 무차입 공매도 실시간 차단 시스템 실현가능성 추가검토
□기관내 공매도 전산화의 다음 단계로, 외부적으로 무차입 공매도를 실시간 차단하는 시스템*까지 구축 가능한지 추가 검토
* ‘20년 국회 논의 및 당시 유관기관‧전문가‧시장참여자 등의 의견수렴 결과 어려운 것으로 알려져 있으나, 다시 한번 검토 추진
□금감원‧거래소가 유관기관, 전문가, 업계, 투자자 등과 공동 T/F를 구성해 폭 넓게 논의하고, 공론화 과정도 병행
[조치사항] 금감원‧거래소 주관 T/F 추가검토 (‘24년 상반기)
3
불법 공매도 적발‧처벌
□(현황) 공매도 조사 전담조직*을 확대하고, 불법 공매도에 주가조작 수준의 과징금·형벌을 도입**하는 등 적발‧처벌 노력 지속
* 거래소 기획감리팀 / 금감원 조사전담팀 → 11.6일 특별조사단으로 확대개편
** ‘21.4월 / (과징금)주문금액 내, (형벌)1년 이상 징역 또는 부당이득의 3~5배 벌금
□(문제점) 여전히 무차입 공매도가 반복되고 관행화되어 있어, 보다 강력한 불법 공매도 근절 노력 필요
개선 방안
➡ 글로벌 IB 공매도를 전수조사하고, 다양한 제재수단을 활용해 엄벌
□(적발) 공매도 특별조사단(11.6.출범)을 통해 공매도의 상당부분을 차지하는 주요 글로벌 IB를 전수조사, 불법 적발시 엄정제재
ㅇ 공매도 주문 수탁 증권사의 무차입 공매도 묵인·결탁 여부 및 공매도 연계 불공정거래 여부도 면밀히 점검
□(제재) 최장 10년의 주식거래 제한, 국내 상장회사‧금융회사 임원선임 제한 등 공매도 위규행위자에 대한 제재수단 다양화
*「자본시장 불공정거래 대응역향 강화방안」(‘22.9.),관련 자본시장법 개정안 정무위 계류중 (‘23.5월 윤창현의원 대표발의案)
□(처벌) 불법 공매도 처벌 관련 다수의 법안이 발의된 상황*으로, 국회 논의를 거쳐 처벌 수준을 보다 강화
*예) 불법 공매도 관련 처벌 강화, 리니언시 도입 등
[조치사항] 제재수단 다양화 : 자본시장법 개정 (하위규정 정비 등 6개월 후 시행)처벌 강화 : 국회 논의를 거쳐 자본시장법 개정 추진
4
공매도 공시 확대
□(현황) 공매도잔고*가 발행량의 0.5% 이상인 투자자는 공시(T+2일)되며, 거래소가 일별·종목별 공매도 거래량 통계 제공 중(T일)
* 순보유잔고 = 현물 보유잔고 + 대여잔고 – 차입잔고→ △인 경우, 해당 투자자가 해당 시점에 차입공매도 주문을 낼 수 있는 최대량
□(문제점) 다양한 측면에서 공매도 정보공개 확대 필요성이 제기
ㅇ공시기준이 보고기준*과 상이해 집계되는 잔고의 보유자가 전부 공시되지는 않으며, 보고와 공시를 별도로 해야 하는 불편
* 공매도잔고 0.01%(1억원 미만 제외) 또는 10억원 이상→ 보고 잔고를 집계해 공매도 통계 발표
ㅇ공매도 금지기간 중 예외거래*에 대한 세부통계가 제공되지 않아, 투자자의 정확한 현황 파악에 한계
* 시장조성자, 유동성공급자의 리스크 헷지목적 차입공매도 거래
- 고유계정과 별도계좌로 거래하여 관리, 무차입 공매도는 동일하게 금지
개선 방안
➡ 공매도잔고 공시기준을 보고 수준으로 강화, 예외거래 세부통계 공개
□(공시) 공시기준을 보고기준 수준으로 강화하여, 0.01% 또는 10억원 이상 공매도잔고 보유자 공시(보고의무 이행시 자동 공시)
□(통계) 공매도 예외거래에 대해 유형별 세부통계까지 공개
[조치사항] 공시 : 자본시장법 시행령 개정, 공시시스템 개편 (‘24년 상반기 시행)통계 : 거래소 정보데이터시스템 개편 (연내 시행)
Ⅲ. 기대 효과
➡ 공매도 제도를 모든 투자자들이 신뢰할 수 있도록 개선하여, 공정하고 효율적인 자본시장 조성
◆ ‘기울어진 운동장’ 해소 (개인에게 더 유리한 공매도 여건 조성)
□대차 규제 및 대주 개선시 상환기간은 동일하나 대주는 중도상환의무가 없고, 담보비율*은 대주가 같거나 더 유리
* 현금 105%(대차와 동일), 코스피200 주식 120%(대차 135%보다 낮은 수준)
⇨ 기관보다 신용·위험감내능력이 상대적으로 낮은 개인투자자도 공매도 거래에 있어서는 ‘평평한 운동장’에서 거래
◆ 기관투자자에게 철저한 무차입 공매도 방지체계 요구
□적절한 전산시스템, 내부통제 등 무차입 공매도 방지 체계를 갖추지 못한 기관·외국인 투자자는 공매도 자체를 불허
⇨ 사후 적발·처벌 뿐 아니라 공고한 사전 방지체계 구축
◆ 적발‧처벌을 더욱 강화하여 불법 무차입 공매도 근절 노력을 지속하고,공시 확대 및 세부통계 제공을 통한 공매도의 투명성 개선
Ⅳ. 추진 계획
□제도개선 방향을 바탕으로 국회 논의 및 의견수렴 등 공론화 절차를 거쳐 최종 제도개선 방안을 확정
ㅇ공론화시 제기되는 추가 개선과제가 있을 경우 함께 검토
□국회의 관련 입법 논의에 적극 참여하고, 논의 결과에 따라 신속히 후속조치 추진
참고 1
공매도 제도 관련 그간의 추진경과
1. 불법공매도 적발·처벌 강화 기반마련 및 엄정집행
□ 그간 불법공매도를 엄단하기 위한 제도적 기반 마련 지속추진
ㅇ불법공매도에 대한 과징금·형벌과 대차거래정보의 보관의무(5년) 도입으로 사후 적발·처벌 강화(’20.12월 자본법 개정, 21.4월 시행)
ㅇ 또한, 90일 이상 대차거래 보고의무 및 공매도 잔고 보고시 상세 대차정보 보고의무 부과로 대차 모니터링 강화(’22.11월)
□ 한편, 제도개선 취지에 맞춰 불법 공매도 적발 시스템 강화 및 조사 전담조직 확대를 통해 신속조사·강력제재 중
2. 개인-기관 간 공매도 접근성 제고
□ 기관에 비해 불리한 개인의 공매도 기회 확대를 위해, 개인 대주물량 대폭 확대(’20.2월말 205억원 → ’23.10월말 1.2조원)
□ 또한, 개인 대주 상환기간 연장(60일 → 90일 × n회, ’21.11월), 담보비율 완화(140% → 120%, ’22.11월)를 통해 거래조건 대폭 개선
3. 공매도 관련 시장질서 확립을 위한 규제체계 강화
□ 시장조성자의 공매도 급증 관련 시장우려를 반영하여 제도를 정비*(’21.3월)하고, 공매도 과열종목 지정도 대폭확대**(’22.10월)
* 미니코스피200선물·옵션 시장조성자 공매도 금지, 주식 시장조성자 업틱룰 예외 폐지
** 공매도비중이 30% 이상이면, 주가하락율 등이 낮더라도 과열종목 지정
< 공매도 제도개선 추진 경과 >
‘96.업틱룰 도입 | ➡ | ‘00.무차입 공매도 금지 | ➡ | ‘12.순보유잔고 보고 |
‘16.순보유잔고 공시 | ➡ | ‘17.과열종목 지정제도 | ➡ | ‘21.시장조성자 개선 |
‘21.과징금‧형벌 도입, 대차정보 보관의무 | ➡ | ‘21.대주 상환기간 연장, 대주 물량 확충 | ➡ | ‘22.과열종목 확대, 대주 담보비율 인하, 대차 모니터링 강화 |
참고 2
’20년 이후 발표한 공매도 제도개선안
추진과제 | 조치사항 | 시행시기 | |
자본시장법 개정안 국회 본회의 통과(’20.12.9일 보도자료) | |||
◾ 불법공매도 과징금 및 형사처벌 도입 - (과징금) 공매도 주문금액 한도 내 부과 - (형사처벌) 1년 이상 유기징역 또는 이익(또는 회피한 손실액)의 3~5배 벌금 | 자본법 개정 (§429조의3, §443) | ’21.4.6일 | |
◾ 대차계약내역 보관의무(5년) 부과 | 자본법 개정(§180조의5) | ||
◾ 유상증자 기간 중 공매도한 자 증자참여 제한 | 자본법 개정(§180조의4) | ||
시장조성자 제도 개선(’20.12.21일 보도자료) | |||
◾ “미니코스피200선물·옵션” 시장조성자 공매도 금지 | 거래소 업뮤규정 세칙 개정 | ’21.3.15일 | |
◾ 주식시장조성자 공매도 업틱룰 면제 폐지 | 거래소 업무규정 개정 | ||
불법공매도 적발 시스템 구축(’20.12.21일 보도자료) | |||
◾ 공매도 모니터링 시스템·조직 구축 | 거래소 조직 설치 | ’21.4.28일 | |
◾ 불법공매도 점검주기 단축(6개월 → 1개월) | 거래소 시장감시규정 개정 | ’21.3.15일 | |
◾ 불법공매도 신규 적발기법 개발 | 거래소 자체 조치 | ||
개인대주제도 개선(’21.4.20일 보도자료) | |||
◾ 개인대주 대여물량 확보(’19년 400억원 → ’21.4월 2.4조원) | - | ’21.5.3일 | |
◾ 개인 공매도투자자 사전교육·모의투자 의무화 | 협회 규정 개정 | ’21.5.3일 | |
개인투자자 공매도 동향 및 접근성 제고방안(’21.9.24일 보도자료) | |||
◾ 개인대주 차입기간 확대(60일 → 90일) | 증금 대출업무규정 개정 | ’21.11.1일 | |
◾ 개인대주 만기연장 가능 | ’21.11.1일 | ||
불법공매도 적발·처벌 강화 및 공매도 관련 제도 보완방안(’22.7.28일 보도자료) | |||
◾ 기획조사 강화, 신속조사, 엄정한 수사·처벌 | - | 즉시 | |
◾ 불법공매도 조사 전담조직 설치·확대 | 감독원·거래소 조직 설치 | 즉시 | |
◾ 대차거래 모니터링 강화 - 90일 이상 대차 보고, 대량보유 보고시 대차정보 포함 | 금융투자업규정 개정 (§6-31, 6-36) | ’22.11.9일 | |
◾ 대주거래 담보비율 완화(140% → 120%) | 금융투자업규정 개정(§4-25) | ’22.11.9일 | |
◾ 공매도 과열종목 제도 강화(요건 확대, 연장조건 추가 등) | 거래소 업무규정 세칙 개정 | ’22.10.24일 |
참고 3
현행 공매도 제도 개요
주식 차입 | [대차 후 공매도] | [대주 & 공매도] |
[상환기간] 제한 없음 [중도상환] 대여자 요구시 [담보비율] 통상 105% [할인평가] 주식‧채권 가치 할인평가 [정보보관] 대차정보 5년 보관 [보고] 90일 경과시 금감원 보고 | [상환기간] 90일, 연장 가능 [중도상환] 차입자 희망시 [담보비율] 통상 120% [할인평가] 주식 시가 전액 인정 [참여제한] 기관 참여 불가 (개인 대주물량 보호 목적) | |
공매도 주문 | [무차입금지] 무차입 공매도 금지 [업틱룰] 직전가 이하 공매도 호가 금지(주가 상승시 직전가 동일호가 가능) [호가표시] 공매도 주문임을 표시 [증권사확인] 차입공매도임을 확인 후 공매도 주문 수탁 | |
시장 안정 | [과열종목 지정] 주가하락 및 공매도 급증 종목 익일 공매도 금지, 금지일 주가하락 5% 이상시 공매도 금지기간 연장 [공매도 금지] 거래소 신청에 따라 금융위 의결로 금지‧재개 | |
보고 공시 | [보고] 순보유잔고 △0.01%(1억원미만 제외) 또는 10억원 이상 → 잔고 규모, 대차 상세내역 등 금감원 보고 [공시] 순보유잔고 △0.5% 이상 → 순보유잔고 보유자 공시(잔고는 공시X) | |
제재 | [과징금] 규제위반 공매도 주문금액 이내 과징금 [형사처벌] 1년 이상의 징역, 부당이득액 3배 이상 5배 이하의 벌금 |
• 파란색 글씨 : ‘20년 이후 제도개선 사항
<주요국 공매도 규제 수준 비교 >
국가 | 무차입 공매도 금지 | 업틱룰 | 공매도 과열종목 | 공매도 호가표시 | 투자자별 잔고보고 | 잔고공시 | |
투자자별 | 종목 | ||||||
한국 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ |
미국 | △1) | △2) | × | ○ | ×4) | × | ○4) |
영국 | ○ | × | × | × | ○ | ○ | × |
독일 | ○ | × | × | × | ○ | ○ | × |
일본 | ○ | △2) | × | ○ | ○ | ○ | × |
홍콩 | ○ | ○ | △3) | ○ | ○ | × | ○ |
1) 무차입 공매도를 악의적으로 남용하는 경우만 금지, 시장조성자는 무차입 공매도 가능 2) 주가 전일 대비 10% 하락시만 / 3) 공매도 가능종목을 분기별로 재지정 4) ‘24.10월부터 강화된 투자자별 잔고보고 및 종목별 잔고공시 예정
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