사업장생활계 폐기물 관리의 문제점 및 개선방안 간담회

[도시광산G(대전충청)]

폐가전긴급토론방

		사업장생활계 폐기물 관리의 문제점 및 개선방안 간담회
		자원순환사회연대				2008.05.26 / 16:24:33
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5월 22일 목요일 과천시민회관 제2강좌실에서 사업장생활계 폐기물 관리의 문제점 및 개선

방안 간담회가 있었습니다.

폐기물관리법 내 사업장생활계 폐기물의 정의 및 관리규정의 모호함으로 인해서 사업장배출

시설계나 건설폐기물을 사업장생활계 폐기물로 둔갑시켜 지자체 매립장으로 반입한다는

문제제기가 많이 이에 대한 실태분석 및 개선방안을 마련하기 위하여 이번 간담회 자리를

마련하였습니다.

환경부 산업폐기물과장님을 비롯하여 업계 관계자 및 전문가가 참여하여 많은 토론을 하였

습니다.

참석자들 모두 폐기물관리법 내 폐기물 분류 및 용어정의가 명확해질 필요가 있다는 부분에

대해서는 모두 공감을 표시하였습니다.

폐기물 종류가 매우 세분되어 있음에도 불구하고 구분기준이 모호한 점이 있고, 폐기물 종류

별 처리방법에 따라 처리비용의 차이가 많이 발생하기 때문에 차익을 노린 업체들의 불법행

위가 일어날 수 밖에 없는 구조를 개선해야 한다는 목소리가 많았습니다.

자세한 발표내용은 파일첨부합니다.

사업장생활계 폐기물 관리의 문제점 및 개선방안 간담회

○ 일시 : 2008년 5월 22일 오후 2시 ~ 5시

○ 장소 : 과천시민회관 제2강좌실

(사)자원순환사회연대

◈ 사회	○ 김미화(자원순환사회연대 사무처장)
◈ 발표	사업장생활계 폐기물 처리실태 및 문제 (홍수열/자원순환사회연대 정책팀장)
	사업장생활계 폐기물 적정관리를 위한 폐기물관리법 개정방안 (박균성/경희대 법대 교수)
◈ 토론	○ 최종원(환경부 산업폐기물과장) ○ 황연석(한국산업폐기물처리공제조합 이사) ○ 이재영(서울시립대 환경공학과 교수) ○ 신예섭(한국환경사회정책연구소 사무국장) ○ 유상호(수도권매립지 반입팀장) ○ 서한철((주)한국한경개발 대표) ○ 정남순(환경운동연합 공익환경법률센터 변호사)
◈ 종합토론	○ 참석자

발제1

사업장생활계 폐기물 처리실태 및 문제

홍수열·(사)자원순환사회연대 정책팀장

1. 서론

1.1 조사배경 및 목적

폐기물관리법 시행규칙 [별표4]에는 “사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성상이 유사하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있는 폐기물과 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제16조의 규정에 따른 재활용의무 대상 포장재를 단순 선별하는 과정에서 발생하는 폐기물은 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있다󰡓고 규정하고 있다.

“생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있다.”는 의미는 최종적으로 생활폐기물을 반입하여 처리하는 공공처리시설로 사업장생활계 폐기물을 반입하여 처리할 수 있다는 것으로 귀결된다.

사업장생활계 폐기물을 공공처리시설로 반입하여 처리할 경우 민간처리시설에 위탁하여 처리하는 것에 비해 저렴한 비용으로 처리할 수 있기 때문에, 사업장생활계 폐기물 배출자들은 폐기물처리비용 부담이 줄어드는 혜택을 받게 된다.

사업장생활계 폐기물의 공공처리시설 위탁처리와 관련하여 제기될 수 있는 쟁점은 크게 두 가지이다.

폐기물관리법상 사업장폐기물의 처리책임은 배출자에게 부여하고 있다. 폐기물을 다량으로 배출하는 사업장폐기물 배출자에게 폐기물처리책임을 부여함으로써 폐기물 다량배출의 책임을 오염원인자인 배출자가 직접적으로 지도록 하는 것이다. 배출자에게 폐기물처리책임을 직접적으로 부여함으로써 배출자 스스로 폐기물 배출을 줄이도록 유도하는 경제적 유인구조를 형성한다. 따라서 사업장폐기물배출자들로 하여금 공공처리시설에 저렴한 가격으로 위탁처리할 수 있도록 허용하는 것은 폐기물관리법에서 사업장폐기물 처리책임을 배출자에게 부여한 취지에 어긋나는 것이다. 이와 관련하여 사업장생활폐기물의 공공처리시설 반입에 대한 일정한 제한 및 위탁가격에 대한 재조정이 필요하다.

둘째, 사업장생활계 폐기물을 공공처리시설에 저렴한 가격으로 반입하여 처리할 수 있다는 규정을 악용하여 건설폐기물 혹은 사업장배출시설계 폐기물을 사업장생활계 폐기물로 위장하여 반입하는 경우를 생각할 수 있다. 공사장생활폐기물과 건설폐기물, 사업장생활계 폐기물과 사업장배출시설계 폐기물의 구분이 명확하지 않다는 점도 이러한 불법적 관행을 부채질할 가능성이 있다.

지자체 폐기물공공처리시설, 특히 매립장의 부지난이 심화되고 있는 상황에서 사업장생활계 폐기물의 무분별한 반입 혹은 불법적인 반입을 철저하게 통제할 필요성이 커지고 있다.

사업장생활계 폐기물의 관리실태에 대한 전반적인 조사를 통하여 사업장생활계 폐기물의 공공매립시설 반입의 문제점을 파악하고, 제도개선 및 현장관리 개선방안을 모색한다.

특히 사업장생활계 폐기물의 반입규정을 명확하게 함으로써 건설폐기물 혹은 배출시설계폐기물이 불법적으로 사업장생활계 폐기물로 둔갑하여 위장반입되는 경우를 차단하고, 사업장생활계 폐기물의 경우에도 종량제 봉투에 혼입하여 처리할 수 있는 성상이외의 폐기물은 공공처리시설에 반입되는 것을 엄격하게 차단할 수 있는 방안을 모색하도록 하겠다.

1.2 조사내용 및 범위

조사는 크게 사업장생활계 폐기물관리제도 및 관리현황에 대한 문헌 조사, 사업장생활계 폐기물 처리실태 현장조사, 사업장생활계 폐기물 특성조사로 나누어 진행하였다.

관리제도 및 관리현황 조사는 환경부 폐기물통계자료, 종량제 연보, 지자체 관련 자료 등을 통하여 사업장생활계 폐기물의 발생 및 처리통계, 사업장생활계 폐기물 관련 지자체 조례를 분석하였다.

사업장생활계 폐기물 처리실태 현장조사는 사업장생활계 폐기물 배출자를 대상으로 종량제봉투 대상 폐기물의 처리경로 및 대형폐기물의 처리현황에 대한 설문조사를 실시하고, 사업장생활계 폐기물의 매립지 반입현황을 조사하였다. 또한 건축폐기물이나 사업장배출시설계 폐기물을 사업장생활계 폐기물로 위장하여 불법매립하는 사례를 조사하였다.

사업장생활계 폐기물 특성조사는 사업장생활계 폐기물 종량제 봉투를 표본추출하여 종량제 봉투 내 폐기물의 물리적 성상에 대한 조사를 실시하였다.

조사의 공간적 범위는 서울특별시 및 부산, 대구, 인천, 울산, 광주, 대전시이다. 전국 7대 대도시를 대상으로 문헌조사 및 현장조사를 진행하였다. 문헌조사는 전국 7대도시의 전 기초지자체를 대상으로 진행하였으며, 현장조사는 대구시를 제외한 6대 도시를 대상으로 진행하였다. 종량제 봉투 조사는 각 도시의 1개 자치구를 표본으로 선정한 후 5개 배출원에서 종량제봉투 표본을 추출하였다.

조사의 시간적 범위는 2007년 8~11월 현재의 상황을 기준으로 하되, 관련 문헌분석의 경우에는 구할 수 있는 가장 최근의 자료를 대상으로 하였다.

2. 폐기물 관리법 및 지자체 조례 규정의 문제

2.1 폐기물관리법 관련 규정의 문제

① 사업장배출시설계 폐기물과 사업장생활계 폐기물의 구분

폐기물의 분류가 현재와 같이 생활폐기물, 사업장폐기물, 지정폐기물로 분류되기 시작한 것은 1995년 8월 4일 폐기물관리법개정 이후부터다. 그 이전까지는 일반폐기물과 특정폐기물로 분류하였다.

1995년 8월 4일 폐기물관리법 개정이후 처음으로 개정된 폐기물관리법 시행규칙(1996년 2월 5일)에서 건설폐기물을 제외한 지정폐기물 이외의 폐기물을 사업장일반폐기물로 분류하고 있으며, 폐기물을 1일평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장폐기물 가운데 생활폐기물과 성상이 유사하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있는 경우에 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있도록 하고 있다.

사업장일반폐기물이 사업장배출시설계 폐기물과 사업장생활폐기물이 구분되기 시작한 것은 1999년 8월 9일 개정된 폐기물관리법 시행규칙부터이다. 사업장배출시설계 폐기물은 “배출시설과 관련하여 배출되는 사업장일반폐기물”을 말하며, 사업장생활폐기물은 “그 밖의 사업장일반폐기물”을 말하는 것으로 현재의 정의와 거의 유사하다.

이때에는 “사업장일반폐기물중 생활폐기물과 성상이 유사하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집·운반·보관·처리할 수 있는 경우에는 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집·운반·보관·처리할 수 있다.”고 하여, 이전의 1일 평균 300킬로그램이상 배출되는 사업장에서 나오는 사업장폐기물로 한정한 것에 비하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 등을 할 수 있는 사업장일반폐기물의 범위가 넓어졌다.

2002년 8월 17일 폐기물관리법시행규칙 개정에서는 사업장생활계 폐기물의 범위가 다시 1일평균 300킬로그램 이상의 폐기물을 배출하는 사업장으로 한정된다. 하지만 이 때에도 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 등을 할 수 있는 폐기물은 사업장일반폐기물중 생활폐기물과 성상이 유사한 폐기물로 지정하고 있다.

2004년 11월 13일 폐기물관리법시행규칙 개정에서 현재와 규정이 도입되며, 이 때에는 사업장생활계 폐기물 가운데 생활폐기물과 성상이 유사한 폐기물을 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 등을 할 수 있도록 하고, 사업장생활계 폐기물을 배출시설을 운영하는 사업장에서 배출되는 배출시설계폐기물 이외의 폐기물, 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장의 폐기물, 일련의 공사 및 작업 등으로 5톤 이상의 폐기물을 배출하는 사업장으로 규정하고 있다.

이상의 내용을 정리하면 아래와 같다. 1996년 2월 5일 사업장일반폐기물 가운데 생활폐기물과 성상이 유사한 폐기물을 생활폐기물 기준 및 방법으로 처리할 수 있도록 처음 제도가 도입된 시기에는 사업장일반폐기물 가운데 1일 평균 300킬로그램 이상 배출되는 사업장에만 한정되었다. 1999년 8월 9일 이후에는 사업장일반폐기물 전체를 대상으로 생활폐기물과 성상이 유사할 경우 생활폐기물 처리방법으로 처리할 수 있도록 하였다. 2004년 11월 13일 이후에는 사업장생활계 폐기물 중에서 생활폐기물과 성상이 유사할 경우 생활폐기물 처리방법으로 처리할 수 있도록 대상을 명확히 하였지만, 사업장생활계 폐기물을 배출시설계폐기물을 배출하는 사업장에서 배출되는 배출시설계외 폐기물, 1일 평균 300킬로그램 이상 폐기물을 배출하는 사업장에서 배출되는 폐기물, 일련의 공사․작업 등으로 5톤 이상 폐기물을 배출하는 사업장에서 배출되는 폐기물로 사업장생활폐기물의 범위를 확대하였다.

2004년 11월 13일 개정된 현행 조항은 이전의 조항과 비교해보면 사업장일반폐기물을 사업장배출시설계와 사업장생활계로 보다 명확하게 규정하였다는 점에서 이전의 조항에 비해서 진일보한 측면이 있다. 사업장생활폐기물을 1일 300킬로그램 이상 배출되는 사업장에서 배출되는 폐기물로 정의하고 사업장배출시설계 폐기물을 배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물로 정의할 경우 배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물 외에 배출시설이 설치된 사업장에서 배출되는 폐기물의 분류가 모호해지는 문제가 발생한다. 그렇지만 2004년 11월 13일 폐기물관리법 시행규칙 개정에서 배출시설을 운영하는 사업장에서 배출되는 배출시설계외의 폐기물을 사업장생활계로 분류함으로써 이러한 문제를 해소하고 있다.

그렇지만 현행 배출시설계폐기물과 사업장생활계 폐기물의 구분의 문제가 완전히 해소된 것은 아니다. 배출시설계폐기물을 배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물로 정의할 경우 “배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물”의 범위가 명확하지 않다.

배출시설을 설치하여 운영하는 어떤 제조시설을 예로들 경우 물품의 제조과정 및 방지시설 운영과정에서 나오는 폐기물은 명확하게 배출시설계폐기물로 분류할 수 있지만, 원료의 포장 및 운반, 제품의 운반 과정에서 발생하는 마대, 파레트, 합성수지 포장재 등의 폐기물은 과연 배출시설계폐기물로 볼 수 있을 것인지에 대한 해석상의 모호함이 발생한다.

② 생활폐기물과 유사한 성상

1996년 2월 5일 폐기물관리법 시행규칙 개정에서 생활폐기물과 성상이 유사한 사업장일반폐기물은 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관 및 처리할 수 있다는 규정이 도입된 이래 “생활폐기물과 성상이 유사한”이라는 규정은 변경없이 현재까지 그대로 적용되고 있다.

이 규정과 관련하여 생활폐기물과 성상이 유사하다는 의미가 구체적으로 어떤 의미인지에 대한 해석상의 모호함이 있다. 왜냐하면 생활폐기물의 성상은 매우 다양하여 생활폐기물의 성상을 일반적인 것으로 특정할 수 없기 때문이다. 실제로 사업장생활계 폐기물로 분류되는 폐기물 가운데 생활폐기물과 성상이 다른 폐기물은 거의 없으므로, 사업장생활계 폐기물 모두를 생활폐기물과 같은 방법으로 처리할 수 있다는 의미가 된다.

예를 들어 어떤 대학에서 교내 나무를 전지하여 5톤 이상의 전지목이 발생할 경우 사업장생활계 폐기물로 분류된다. 이 경우 5톤 이상의 전지목을생활폐기물과 성상이 다른 것으로 분류할 수 있을 것인가를 판단해보면, 가정에서 종량제 봉투에 담겨서 배출되는 일반적인 폐기물과 다르므로 생활폐기물과 성상이 다른 것으로 판단할 수도 있지만, 가정에서 정원수 등을 전지하면서 전지목이 발생할 수 있으므로 역시 생활폐기물과 성상이 동일한 것으로도 해석할 수 있다. 따라서 단순히 “생활폐기물과 성상이 유사한”으로 규정할 것이 아니라 보다 구체적인 기준을 제시해 주는 것이 바람직하다.

③ 1일 평균 100킬로그램 미만 배출되는 사업장배출시설계 폐기물

1일 평균 100킬로그램 미만으로 배출되는 사업장배출시설계 폐기물 가운데 재활용이 힘든 가연성폐기물은 소각처리 이외의 방법으로 처리하는 것이 가능하다. 그런데 재활용과 소각이외의 방법으로 처리할 수 있는 방법은 매립하는 방법밖에 없는데, 이 경우 지자체 매립장에 반입할 수 있는지 여부가 문제가 된다.

매립장 설치승인시에 사업장배출시설계 폐기물이 반입가능하도록 승인받은 경우에는 지자체 매립장에서 배출시설계폐기물을 반입하여 매립하는 것이 가능하나, 배출시설계폐기물에 대한 반입승인이 되지 않았을 경우에는 반입이 허용되지 않는다. 배출시설계폐기물은 생활폐기물과 성상이 유사하다 하더라도 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 없으므로 지자체 매립장에는 매립이 불가능하다.

그럼에도 불구하고 폐기물관리법 시행규칙에서 1일 평균 100킬로그램 미만으로 배출되는 재활용이 힘든 소각대상 배출시설계폐기물은 소각하지 않아도 된다는 규정을 둠으로써 마치 지자체 매립장에 반입이 가능하다는 의미를 주고 있다.

④ 공사장생활 폐기물 관리

폐기물관리법 시행규칙에서는 생활폐기물 중 일련의 공사․작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 공사장 생활폐기물로 정의하고 있으며, 공사장 생활폐기물 배출자는 시․군․구의 조례에서 정하는 바에 따라 그 폐기물의 수집․운반 또는 처리를 대행하는 자나 폐기물처리시설의 설치․운영자에게 운반할 수 있고, 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제21조제4항에 따른 건설폐기물처리업자가 공사장 생활폐기물을 수집․운반․보관․처리하는 경우에는 시․군․구의 조례에서 정하는 바에 따라 건설폐기물에 관한 기준과 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있도록 하고 있다.

일련의 공사․작업의 내용이 건설산업기본법제2조제4호에 따른 건설공사일 경우 5톤 이상일 경우에는 건설폐기물로 분류되고, 아닐 경우에는 사업장생활계 폐기물로 분류된다. 문제는 일련의 공사․작업의 최종종료까지 발생하는 폐기물이 5톤 이상인지 여부를 지도․점검 기관에서 확인할 수 있는 수단이 용이하지 않은 문제가 발생한다. 생활폐기물로 분류되는 것이 배출자의 입장에서 용이하므로 5톤 이상의 폐기물이 발생한다 하더라도 5톤 미만으로 축소하여 생활폐기물로 배출할 가능성이 높으며, 이에 대한 실질적인 지도․점검이 이루어지기 힘든 구조이다.

⑤ 대형폐기물 처리

폐기물관리법 시행규칙에서는 “매립되는 생활폐기물로 인하여 매립층 안에 공간이 생길 수 있는 폐가구류․건설폐재류․폐가전제품․폐합성고분자화합물 및 폐고무류(가연성은 제외한다)에 해당하는 생활폐기물은 매립 시 공간이 최소화되도록 해체․압축․파쇄․절단 또는 용융한 후 매립하여야 하며, 오니의 경우에는 탈수․건조 등에 의하여 수분함량 85퍼센트 이하로 사전처리를 한 후에 매립”하도록 하고 있다. 또한 “폐타이어․폐가구류 및 폐가전제품의 해체․압축․파쇄․절단 등의 중간처리과정에서 발생한 가연성 잔재물은 바로 매립하여서는 아니되며, 소각”하도록 하고 있다.

그렇지만 “가연성은 제외한다”라는 괄호의 단서조항으로 인하여 해석상의 혼란이 발생한다. 위의 규정을 그대로 해석할 경우 “매립 시 공간이 최소화되도록 해체․압축․파쇄․절단 또는 용융한 후 매립하여야”하는 대상이 폐가구류․건설폐재류․폐가전제품․폐합성고분자화합물 및 폐고무류 중 불연성에만 해당될 경우, 즉 괄호의 단서조항이 앞의 폐기물 모두에 적용될 경우에 폐가구류 등에서 가연성은 매립할 수 있다는 해석이 가능하게 된다.

폐타이어․폐가구류 및 폐가전제품의 해체․압축․파쇄․절단 등의 중간처리를 할 경우에는 가연성 잔재물은 소각하여야 하나, 위의 규정상 폐타이어․폐가구류 및 폐가전제품을 반드시 해체․압축․파쇄․절단 등의 중간처리를 거쳐야 할 의무는 없으며, 중간처리를 거칠 경우에만 가연성 잔재물은 소각하도록 하고 있다.

폐타이어․폐가구류 및 폐가전제품 등을 만약 지방자치단체가 파쇄 등을 하는 업체에 위탁하여 처리할 경우, 파쇄(중간처리)한 폐기물의 양이 1일평균 300킬로그램 이상이 될 경우 사업장생활계 폐기물 배출자로 분류될 수도 있다.

폐기물관리법 시행령에서는 중간처리 후 발생하는 폐기물은 새로 폐기물이 발생한 것으로 보아, 폐기물관리법 제17조제2항에 따른 신고 또는 폐기물관리법 제19조제1항에 따른 확인 등의 조치를 하고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리하되, 다만, 폐기물관리법 시행령 별표3제1호나목에 따른 기계적 처리시설에서 중간처리한 후 새로 발생되는 폐기물 중 그 성질과 상태가 중간처리하기 전의 폐기물과 동일한 폐기물은 중간처리하기 전의 폐기물로 보아 해당 폐기물의 처리방법과 기준에 따라 처리하도록 하고 있다.

사업장생활계 폐기물로 분류되는 폐가전제품 및 폐가구류는 가연성 물질은 소각하며, 불연성 물질은 최대직경 15센티미터 이하의 크기로 압축․파쇄․해체․절단 또는 용융한 후 관리형 매립시설에 매립하여야 하며, 가연성과 불연성이 혼합된 재질의 것은 압축․파쇄․해체․절단 등으로 가연물과 불연물을 선별한 후 소각이나 매립의 방법에 따라 처리하도록 처리방법을 명확하게 제시하고 있다.

생활폐기물로 분류되는 폐가구류 등을 파쇄한 잔재물은 중간처리한 후 새롭게 발생되는 폐기물로 볼 수 있는데, 만약 파쇄잔재물이 불연성과 가연성으로 혼합되어 있을 경우에는 폐기물관리법 시행령제7조제1항제1호 나의 혼합폐기물(폐기물의 배출당시 두 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 발생되거나 배출된 경우)에 해당되는데, 혼합폐기물의 경우 어떻게 처리하여야 하는지에 대한 명확한 규정이 폐기물관리법에는 없다.

2.2 지자체 관련 조례의 문제

생활폐기물의 수집‧운반‧보관‧처리방법과 관련하여 대부분의 지자체는 다음과 같은 규정을 두고 있다.

첫째, 폐기물의 종류를 대형폐기물, 연탄재, 재활용품, 기타폐기물로 구분하고 있다.

둘째, 대형폐기물, 연탄재, 재활용품은 종량제 규격봉투에 담지 않아도 되는 폐기물로 분류하고 있으며, 기타폐기물은 종량제 규격봉투에 담아서 배출하도록 하고 있다.

셋째, 종량제 규격봉투는 크게 가정용 봉투, 사업장용 봉투 혹은 둘을 구분하지 않고 일반용 봉투라고 하기도 한다. 또는 사업장용 봉투를 더 세분하여 압축용 봉투와 일반 사업장용 봉투를 나누고, 압축용 봉투의 가격을 높게 책정하고 있다. 주로 서울시 각 지자체 조례에서 이와 같이 세분하고 있는 것을 볼 수 있다. 그 외 일반 종량제 봉투에 담을 수 없는 쓰레기를 넣는 특수용 봉투가 있는데, 대개 공사장생활폐기물 등을 넣는 봉투를 의미한다. 가로쓰레기나 불법투기 쓰레기 청소에 사용하는 공공용봉투도 있다.

넷째, 대부분의 지자체에서 종량제 봉투에 넣을 수 있는 쓰레기는 반드시 종량제 규격봉투를 사용하도록 하고 있는데, 일부 지자체 조례의 경우 사업장폐기물의 경우에 종량제 봉투를 사용하지 않아도 되도록 하고 있다.

사업장생활계 폐기물관련 제도의 내용적 문제점은 이미 폐기물관리법 관련 조항의 분석에서 도출되었으며, 지자체 조례의 경우 폐기물관리법의 내용이 적용되므로 사업장생활계 폐기물관련 제도의 내용적 문제는 지자체 조례에도 그대로 적용된다고 볼 수 있다.

단 지자체 조례분석에서 발견되는 형식적 문제는 사업장생활계 폐기물관련 정의 및 처리관련 조항의 내용이 폐기물관리법 시행령 및 시행규칙 개정사항을 반영하지 않는 경우가 대단히 많다는 점이다.

예를 들어 조례에서 사업장생활계 폐기물을 폐기물관리법 시행령 제2조제2항제2호의 폐기물로 규정하고, 성상이 생활폐기물과 유사한 경우 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 등을 할 수 있도록 하고 있는데, 현행 폐기물관리법 시행령에서는 제2항제2호가 존재하지 않는다. 폐기물관리법 시행규칙에서는 사업장생활계 폐기물 가운데 성상이 생활폐기물과 유사할 경우 지자체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 등을 할 수 있도록 하고 있는데, 지자체 조례의 해당 조항이 존재하지 않는 형식적 불일치의 문제가 발생할 경우 이 조례의 효력이 유지되는지 여부에 대한 법적 고찰이 필요하다고 판단된다. 폐기물관리법의 정비에 따른 관련 조례의 정비가 뒤따라야 할 것이다.

그 외 조례분석에서 발견되는 문제는 이미 위에서 언급한 바와 같이 폐기물관리법에서 위임하고 있는 범위 이상의 조례에서 규정하고 있다는 것인데, 이러한 문제 역시 폐기물관리법의 개정에 따라 지자체 조례를 정비하지 못하기 때문에 발생한 문제로 볼 수 있다.

종량제봉투 구분과 관련하여 사업장과 가정용의 가격차이를 두지 않는 경우도 있고, 사업장의 경우 압축용과 비압축용의 구분을 하지 않는 경우가 대부분이다. 특히 종량제 봉투는 부피단위로 비용을 징수하는데, 압축을 하여 부피를 줄일 경우 종량제봉투 판매비용이 줄어드는 문제가 발생한다. 지자체가 수집운반 민간위탁시나 처리시설 반입시에 무게단위로 비용을 지불하는데, 배출자로부터 관련비용은 부피단위로 징수할 경우 압축으로 인한 지자체 청소적자의 폭은 커진다.

사업장 다량 배출자들에게는 가정에 비해 더 높은 비용부과를 통하여 폐기물 배출량의 감소를 유도해야 하는데, 압축용과 비압축용에 대한 비용을 차등부과하지 않을 경우 오히려 이러한 취지에 위배된다.

3. 사업장생활계 폐기물 처리실태 조사

3.1 종량제 봉투 성상조사

서울시, 부산시, 인천시, 대전시, 광주시, 울산시 6개 대도시 지역 28개 배출원에서 1,710kg의 표본을 추출하여 물리적 성상을 분석하였다.

조사대상 종량제 봉투는 사업장생활계 폐기물배출자로 신고된 사업장 5곳을 표본으로 선정한 후 배출원별로 100리터 종량제봉투 5개를 무작위 추출하였다. 조사항목은 재활용품(폐지, 종이팩, 종이컵, 병, 고철, 캔, 플라스틱), 가연성(종이류, 나무류, 플라스틱류, 기타), 불연성(토사류, 초자류, 기타)이다. 음식물쓰레기는 가연성 기타로 분류하였다.

성상조사 결과를 정리하면 아래와 같다.

구 분	폐기물 종류	비율
재활용물	소계	16.08
	폐지류	4.38
	종이팩	1.33
	종이컵	3.15
	병류	3.42
	고철류	0.32
	캔류	0.87
	플라스틱류	2.61
가연물	소계	74.38
	종이류	38.55
	나무류	0.71
	플라스틱류	7.65
	기타	27.92
불연물	소계	9.09
	토사류	1.20
	초자류	0.55
	기타	7.34

성상조사 결과의 함의는 다음과 같다. 조사결과 종량제 봉투 내 가연성폐기물의 비율이 86.31%로 환경부 폐기물통계상의 사업장생활계 폐기물의 가연성 비율 81.1%와 큰 차이를 보이지 않았다. 종량제 봉투 내에 재활용품이 혼입되는 비율은 16.09%였다. 필름류 포장재나 비닐류를 제외한 재활용품의 비율을 산정한 것으로 통상적으로 쉽게 재활용이 가능한 품목이다. 재활용품 혼입비율 16%는 수도권매립지 반입규정상(재활용품 혼입비율 10% 이내)으로는 제재대상이며, 광주광역시 매립지 반입규정상(재활용품 혼입비율 20% 이내)으로는 반입이 가능하다.

사업장생활계폐기물 중 가연성폐기물의 지자체 매립장 반입을 통제할 경우 재활용품의 선별(16%) 및 가연성물질(75%)의 선별로 인한 최대 매립감축량은 사업장생활계 폐기물 양의 91%이다.

3.2. 사업장생활계 폐기물 처리경로

사업장생활계 배출자를 대상으로 한 설문조사 결과를 정리하면 아래와 같다. 사업장생활계 폐기물은 종량제 봉투를 사용하거나 미사용된 상태로 배출된다. 종량제 봉투를 사용할 경우 지자체 매립장이나 지자체 소각장으로 반입된다.

종량제 봉투를 사용하지 않을 경우에도 지자체 매립장이나 소각장에 반입이 되고 있는데, 대개의 경우에는 민간 소각업체에 위탁처리되고 있다. 종량제 봉투를 사용하지 않고 자체처리하는 경우도 있다.

인천시의 경우 지자체 담당자와의 전화조사에 따르면 사업장 종량제봉투를 사용하는 경우에도 지자체 매립장이나 소각장으로 가지 않고 지자체와 계약을 맺은 민간 처리업체에서 처리하고 있다고 한다. 각 구의 조례에서 규정하고 있는 가정사업계 폐기물을 지칭하는 것으로 보이며, 가정사업계 폐기물은 가정이나 사업장에서 배출되는 사업활동 관련 폐기물이나 이사나 수리 등으로 발생되는 폐기물을 지칭하며, 사업장생활계 폐기물이 포함되는지 여부는 모호하다.

다시 정리하면, 종량제 봉투를 사용할 경우 주된 처리 경로는 지자체 매립장 혹은 소각장이며, 인천시 사례와 같이 민간 소각업체로 가는 경우도 있지만, 보편적인 사례는 아니다.

종량제 봉투를 사용하지 않을 경우 지자체 공공처리시설 및 민간처리시설, 자체시설 이용의 경우가 모두 가능한데, 민간소각업체로 가는 경우가 가장 많을 것으로 판단된다.

사업장에서 배출되는 대형폐기물의 처리경로는 아래와 같다. 사업장폐기물 수집운반업체 및 중간처리업체와 각각 계약을 체결한 후 적정하게 처리하는 사례도 있지만, 사업장폐기물 수집운반업체나 건설폐기물 수집운반업체에게 일괄 위탁계약을 하고 있어, 이후에 적정하게 처리되고 있는지를 파악할 수 없는 경우가 많다. 다만 수도권의 경우 수도권매립지에서 건설폐기물 반입이 가능하기 때문에, 건설폐기물 수집․운반업체에서 수도권매립지로 반입하는 사례가 보고되고 있다.

3.3. 사업장생활계 폐기물 부적정처리 실태조사

현재의 폐기물처리구조에서 합리적으로 가정할 수 있는 사업장생활계 폐기물의 부적정한 처리경로는 아래와 같다.

첫째, 가연성 건설폐기물이 사업장생활계 폐기물로 둔갑한 후 지자체 매립장에 반입되는 경우이다. 건설공사에서 5톤 미만의 폐기물이 발생할 경우 공사장생활폐기물로 분류되며, 사업장생활계 수집운반업체의 경우에도 수집운반이 가능하다는 것을 악용하여 5톤 이상 발생하는 건설공사의 경우에도 폐기물을 공사장생활폐기물 혹은 사업장생활계 폐기물로 처리하는 경우이다.

둘째, 배출시설계 폐기물이 사업장생활계 폐기물로 처리되는 경우이다. 특히 사업장배출시설계 폐기물의 배출량이 1일 평균 100킬로그램 미만일 경우에는 사업장폐기물 배출자신고를 하지 않아도 되도록 하고 있다. 또한 가연성일 경우에는 소각이외의 방법으로도 처리할 수 있도록 하여 사업장생활계 폐기물로 지자체 매립장에 반입할 수 있는 여건을 제공하고 있다.

셋째, 가연성 대형폐기물이 지자체 매립장에 반입되는 것이다. 사업장생활계 폐기물 중 가연성 대형폐기물은 법적으로 지자체 매립장에 반입할 수 없다. 생활폐기물 중 가연성 대형폐기물은 지자체 매립장에 반입될 수 있을 지는 현행 폐기물관리법 조항으로는 불분명하다. 생활폐기물로 배출된 대형폐기물이 파쇄 등의 중간처리 업체에 위탁된 후 배출되는 파쇄잔재물의 경우 사업장생활계 폐기물로 볼 수 있는데, 이 경우에도 역시 어떤 방법으로 처리하는 것이 바람직한 지에 대해서 폐기물관리법 상 명확하지 않다. 다만, 폐기물관리법의 취지에 비추어 볼 때 가연성 물질의 매립은 부적절한 것으로 볼 수 있으며, 현행 폐기물관리법 조항에서도 적극적으로 해석할 경우 폐기물관리법에 위배되는 것으로 판단할 수도 있다.

Y시 매립장과 K시 매립장에 대한 사례조사를 통하여 이러한 부적정처리의 가능성이 실제로 일어나고 있음을 알 수 있었다. (아래의 사진 참조)

4. 사업장생활계 폐기물 관리체계 개선방안

4.1 사업장배출시설계 폐기물과 사업장생활계 폐기물의 구분

사업장배출시설계 폐기물과 사업장생활계 폐기물의 구분이 문제가 되는 것은 페기물의 처리방법이 상이할 수 있기 때문이다. 즉 사업장생활계 폐기물은 경우에 따라서 생활폐기물과 성상이 유사한 경우 생활폐기물의 처리방법으로 처리할 수 있기 때문이다. 만약 양 폐기물간의 처리방법상의 차이가 없다면 둘 사이의 구분은 크게 쟁점의 대상이 되지는 않을 것이다.

배출시설계 폐기물은 ‘배출시설의 운영’으로 발생하는 폐기물을 말하며, 사업장생활계 폐기물은 배출시설의 운영 외에 사업장(배출시설 설치‧운영 사업장, 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 사업장, 일련의 공사나 작업으로 5톤 이상의 폐기물을 배출하는 사업장)에서 발생하는 폐기물을 말한다.

관련하여 배출시설 설치‧운영 사업장에서 배출되는 폐기물의 경우 배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물과 그 외 폐기물의 구분이 문제가 된다. 시설의 ‘운영’으로 배출되는 폐기물의 명확한 범위설정이 모호해지는 부분도 있으며, 동일 사업장에서 배출시설계와 사업장생활계가 동시에 발생할 경우 혼합배출의 가능성도 상존한다. 물론 지자체 매립지 반입규정을 통하여 배출시설계와 사업장생활계의 혼합반입을 규제할 수 있지만, 종량제 봉투를 사용하지 아니하고 암롤박스에서 혼합반입될 경우 매립지 현장에서 육안확인 후 적발하기란 매우 어려운 일이다.

이와 관련하여 폐기물관리법 시행규칙 별표5제3호가목의 1)을 개정하되 두 가지 방안이 가능하다.

첫째, 배출시설을 운영하는 사업장에서 배출되는 모든 폐기물을 배출시설계 폐기물로 규정하는 방법이다. 배출시설계 폐기물의 범위가 명확해진다는 장점이 있으나, 가숙사나 사무실 등에서 배출되는 폐기물까지 배출시설계 폐기물로 규제하는 것은 과도한 규제라는 사업장의 반발이 예상된다.

둘째, 배출시설을 운영하는 사업장의 사무실이나 기숙사에서 나오는 폐기물만이 사업장생활계 폐기물에 해당됨을 명확히 규정하는 것이다. 배출시설계 폐기물 외의 폐기물을 사업장생활계 폐기물로 규정한 것과는 달리 사무실이나 기숙사 이외의 폐기물은 모두 배출시설계 폐기물로 규정하는 것이다. 사업장생활계 폐기물의 범위가 현재보다는 명확해 지지만 배출시설계와 사업장생활계의 고의적인 혼합행위를 근본적으로 근절시키기에는 한계가 있다.

4.2 사업장생활계 폐기물의 처리방법 개선

생활폐기물과 성상이 유사한 사업장생활계 폐기물은 지자체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집‧운반‧보관 및 처리할 수 있도록 하고 있다.

이와 관련하여 폐기물관리법 시행규칙별표5제3호가목의 2) 및 나목의 2)의 규정에 대하여 두 가지의 개선안을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 사업장생활계 폐기물의 경우 배출자 책임의 원칙을 엄격하게 적용하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 없도록 하는 것이다.

그렇지만 이 방안에 대하여 다음과 같은 비판을 할 수 있다. 첫째, 사업장폐기물을 공공처리시설에 위탁처리할 수 있도록 폐기물관리법에서 규정하고 있으므로 지자체 매립장에 반입을 막는 것은 이 조항과 상충되며, 둘째, 생활폐기물과 성상이 동일함에도 불구하고 별도로 처리하도록 하는 것은 사업자에게 지나친 부담을 주며, 셋째, 사업장생활계 폐기물의 지자체 매립장 반입여부를 결정하는 것은 지역의 폐기물관리의 책임을 가지고 있는 지자체장이 판단하는 것이 합리적이다.

물론 이와 같은 비판에도 재반론이 가능한데, 가장 핵심적인 것은 지역의 폐기물관리에 대한 지자체의 책임의식이 과연 얼마만큼 강한가이며, 이에 따라 법에서 허용하고 있는 범위에서 지역상황에 맞추어 탄력적으로 폐기물관리법을 해석하여 조례에 반영하는가이다. 이미 지자체 조례분석에서 지자체의 폐기물관리의 기준이 되는 조례를 해당 지자체에서 방치하고 있는 것을 볼 때, 폐기물관리법에서 사업장생활폐기물의 지자체 매립장 반입에 대해서는 최대한 억제할 수 있는 명확한 규정이 필요하다.

두 번째 개선안은 생활폐기물과 성상이 유사한 사업장생활계 폐기물의 경우 지자체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 있도록 하되, ‘성상이 유사한’이라는 용어를 명확하게 하는 것이다. 즉 ‘성상이 유사한’이라는 의미를 ‘종량제 봉투에 담아서 배출할 수 있는 폐기물’로 한정함으로써 ‘성상이 유사한’이라는 의미를 남용하여 배출시설계나 건설페기물을 사업장생활계 폐기물로 둔갑시키는 행위를 억제하도록 하여야 한다.

4.3 공사장 생활폐기물 관리방법 개선

공사장 생활폐기물과 건설폐기물 및 사업장생활계 폐기물과의 구분기준은 발생량이 5톤 이상인지 여부이다. 5톤 미만일 경우에는 공사장 생활폐기물로 분류되며, 5톤 이상일 경우에는 공사에 따라 건설폐기물 혹은 사업장생활계 폐기물로 분류된다.

문제는 지도‧점검기관인 지방자치단체에서 해당 공사장에서 배출되는 폐기물의 양이 5톤 이상인지 여부를 알 수 없기 때문에 5톤 이상 폐기물을 배출하는 경우에도 공사장 생활폐기물로 배출한다는 것이다. 건설폐기물이나 사업장생활계 폐기물로 분류될 경우 배출자 신고 및 처리방법이 공사장생활계 폐기물에 비해 번거롭기 때문이다.

이상의 문제점을 해결하기 위해 두 가지 개선방안이 있다. 첫째, 공사장 생활폐기물의 기준을 발생량 기준에서 면적 및 공사금액 기준으로 바꾸는 것이다. 일본의 경우 건설리사이클법에서 법의 적용을 받는 대상건설공사를 면적과 금액기준으로 설정하고 있는 사례가 있다. 그렇지만 면적과 금액을 어떤 수준으로 설정하느냐의 문제가 있는데, 이것은 본 연구의 대상범위를 넘어서는 문제이미르로 이와 같은 방안이 있다는 것만 제시하는 것에서 그치고자 한다.

둘째, 공사장 생활폐기물의 관리에 대해서 관리의 방법 및 기준에 대해서 폐기물관리법에서 명확하게 규정해 주는 것이다. 특히 공사장 생활폐기물 배출자의 지자체 보고 및 신고의무를 명확하게 하도록 하는 것이다. 두 번째 방안과 관련한 폐기물관리법 시행규칙별표5가목의 1)의 개정이 필요하다.

4.4 대형폐기물 처리방법 개선

대형폐기물의 처리기준의 문제점에 대해서는 제2장에서 이미 설명하였다. 가연성 대형폐기물의 매립에 대한 규제기준이 모호하여 지방의 많은 지자체엣 대형폐기물을 원형 그대로 혹은 파쇄한 잔재물을 매립하고 있다.

이와 관련하여 폐기물관리법 시행규칙 별표5의 일반폐기물 중 폐가전제품 및 폐가구류에 대한 처리기준이 아래와 같이 상이하다. 사업장일반대형폐기물의 처리기준으로 생활 대형폐기물의 처리기준을 개정하는 것이 타당할 것이다.

생활 대형폐기물의 처리기준(폐기물관리법 시행규칙별표5제1호다목

1) 매립되는 생활폐기물로 인하여 매립층 안에 공간이 생길 수 있는 폐가구류․건설폐재류․폐가전제품․폐합성고분자화합물 및 폐고무류(가연성은 제외한다)에 해당하는 생활폐기물은 매립 시 공간이 최소화되도록 해체․압축․파쇄․절단 또는 용융한 후 매립하여야 하며, 오니의 경우에는 탈수․건조 등에 의하여 수분함량 85퍼센트 이하로 사전처리를 한 후에 매립하여야 한다.

2) 폐타이어․폐가구류 및 폐가전제품의 해체․압축․파쇄․절단 등의 중간처리과정에서 발생한 가연성 잔재물은 바로 매립하여서는 아니 되며, 소각하여야 한다.

3) 사용이 끝난 폐가전제품 중에 염화불화탄소 등의 냉매물질(오존층 파괴지수가

0인 물질은 제외한다)이 함유된 경우 이를 안전하게 회수하여야 한다.

사업장일반대형폐기물의 처리기준

(폐기물관리법 시행규칙별표5제3호라목의 2)의 차)

차) 폐가전제품 및 폐가구류는 다음의 어느 하나에 해당하는 방법으로 처리하여야 한다.

(1) 가연성 물질은 소각하여야 한다.

(2) 불연성 물질은 최대직경 15센티미터 이하의 크기로 압축․파쇄․해체․절단 또는 용융한 후 관리형 매립시설에 매립하여야 한다.

(3) 가연성과 불연성이 혼합된 재질의 것은 압축․파쇄 또는 절단 등으로 가연물과 불연물을 선별한 후 (1)이나 (2)의 방법에 따라 처리하여야 한다.

(4) 사용이 끝난 폐가전제품 중에 염화불화탄소 등의 냉매물질(오존층파괴지수가 0인 물질은 제외한다)이 함유된 경우 이를 안전하게 회수하여야 한다.

4.5 1일평균 100킬로그램 미만 사업장배출시설계 폐기물 관리

1일평균 100킬로그램 미만의 사업장배출시설계 폐기물의 경우 소각이외의 방법으로 처리할 수 있도록 허용함으로써 사업장생활계 폐기물과 혼합하여 처리할 수 있는 여건을 만들어 주고 있다. 또한 1일평균 100킬로그램은 폐기물배출자 신고대상에서도 제외함으로써 사실상 관리대상에서 제외하고 있다.

폐기물관리법상 1일 평균 100킬로그램 미만으로 배출된다 하더라도 사업장생활계 폐기물로 처리될 수는 없다. 그렇지만 이러한 규정을 둠으로써 마치 사업장생활계 폐기물로도 처리할 수 있다는 신호를 주고 있다. 사실상 배출시설계폐기물을 소각하지 않을 경우 지자체 매립장에 반입하는 방법이외에는 처리할 수 있는 방법이 거의 없다. 따라서 1일평균 100킬로그램 미만의 사업장배출시설계 폐기물을 소각이외의 방법으로 처리될 수 있다는 규정의 의미가 없으므로 삭제하는 것이 바람직하다. 이와 관련하여 폐기물관리법 시행규칙별표5제3호라목의 1)의 가)의 개정이 필요하다.

발제2

사업장생활계 폐기물 적정관리를 위한 폐기물관리법 개정방안

박균성·경희대 법대교수

1. 머리말

현행 폐기물관리법은 제2조에서 생활폐기물과 사업장폐기물을 정의하고 있을 뿐이고, 사업장생활계폐기물에 대해서는 직접 규정하고 있지 않다. 다만, 동법 시행규칙 [별표5]에서 수집․운반․보관․처리 방식과 관련하여 간접적으로 규정하고 있다. 그런데 사업장폐기물의 종류, 그 처리과정 등에 관한 내용을 폐기물관리법에 직접 규정하지 않고 하위규범인 시행규칙에 규정하는 방식은 행정법의 기본원칙인 법률유보의 원칙에 반할 여지가 있다. 따라서 향후 폐기물관리법 개정시 이와 같은 문제점에 대한 개선방안이 검토될 필요성이 제기된다.

한편, 사업장생활계폐기물의 처리방식은 많은 문제를 제기하고 있는데, 가연성폐기물이 소각되지 않고 매립됨으로써 지방자치단체의 매립지의 수명이 단축되고 있고, 지방자치단체의 예산으로 운영되는 지방자치단체의 매립지에서 사업장생활계폐기물을 처리해줌으로써 사업장생활계폐기물의 처리에 지방자치단체의 예산이 사용되어 폐기물처리의 기본원칙인 오염자부담의 원칙이 훼손되는 문제가 있다.

그리고 사업장폐기물인 사업장생활계폐기물의 처리를 담당해야 할 민간폐기물처리시설에 의한 처리비용에 비하여 지방자치단체의 처리비용이 극히 저렴하여 사업장생활계폐기물의 처리에 관하여 민간폐기물처리시설과 지방자치단체의 매립시설 사이에 불공정경쟁이 이루어지고 사업장생활계폐기물의 처리가 왜곡되는 문제가 제기되고 있다. 따라서 사업장생활계폐기물을 생활폐기물과 성상이 유사하다고 하여 지방자치단체 조례가 정하는 방법에 따라 처리토록 하는 규정을 재검토하여 사업장생활계폐기물의 적정한 처리기준을 정립할 필요가 있다.

이 글에서는 이와 같은 사업장생활계폐기물과 관련된 문제점을 검토하여 바람직한 개선방안을 도출하고 나아가 구체적인 입법개선안을 제시하고자 한다.

2. 사업장생활계폐기물의 법적 규율 및 문제점

현행 폐기물관리법에서는 생활폐기물과 사업장폐기물에 관하여는 정의 규정을 두고 있으나, ‘사업장생활계폐기물’에 대하여는 정의 규정을 두고 있지 아니하다. 사업장생활계폐기물이라는 용어는 동법 시행규칙 제14조 별표 5에 나오고 있는바, 동 규정으로 미루어 보건대 사업장생활계폐기물은 사업장일반폐기물 중 생활폐기물과 성상이 유사하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집․운반․보관․처리할 수 있는 경우의 폐기물을 의미한다고 볼 수 있다.

폐기물관리법 시행규칙 제14조와 관련 별표5에서 사업장배출시설계폐기물외의 폐기물 및 시행령 제2조 7호 및 9호의 사업장에서 배출되는 폐기물을 ‘사업장생활계폐기물’이라고 규정하고 있다. 그리고 사업장생활계폐기물로서 생활폐기물과 성상이 유사하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집·운반·보관·처리할 수 있는 폐기물은 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집·운반·보관·처리할 수 있도록 규정하고 있다.

사업장생활계폐기물 처리에 관한 지방자치단체 조례는 크게 ① 사업장생활계폐기물을 지방자치단체에서 처리하지 않는 유형, ② 사업장생활계폐기물을 지방자치단체에서 처리하는 유형, ③ 폐기물의 성상이 아닌 다른 기준에 의해 사업장폐기물을 지방자치단체에서 처리하는 유형으로 나누어 볼 수 있다. 두 번째 유형은 다시 생활폐기물과 사업장생활계폐기물을 구분하지 않는 유형, 쓰레기봉투를 구분하여 봉투가격에 차이를 두는 유형, 배출량에 따라 사업장생활계폐기물 배출자에게 별도 수수료를 부과하는 유형, 봉투가격에도 차이가 있고 배출량에 따라 수수료를 부과하는 유형으로 나누어 볼 수 있다.

사업장생활계폐기물과 관련된 법적 문제로는 사업장생활계폐기물의 규정형식에 관한 문제, 폐기물의 개념정립에 관한 문제, 폐기물분류의 세분화 문제, 배출자책임의 원칙 및 오염자부담의 원칙과 관련된 문제, 폐기물관리법 시행규칙 제14조 관련 별표5의 위법여부 문제, 사업장생활계폐기물의 처리에 관한 조례의 위법여부 문제, 감량화 환경정책과 관련된 문제 등이 제기될 수 있다.

3. 사업장생활계폐기물의 적정관리를 위한 법제개선방안

● 현행 폐기물관리법은 제2조에서 생활폐기물과 사업장폐기물을 정의하고 있을 뿐이고, 본 연구의 중심개념인 사업장생활계폐기물에 대해서는 직접 규정하고 있지 않고 동법 시행규칙 [별표5]에서 수집․운반․보관․처리 방식과 관련하여 간접적으로 규정하고 있다.

● 이처럼 폐기물관리법이 국민의 기본권과 관련된 핵심적이고 본질적인 내용들, 즉, 사업장폐기물의 개념 및 종류, 그 처리과정 등에 대하여 직접 규정하지 않고 하위규범인 시행규칙에 규정하는 방식은 행정법의 기본원칙인 법률유보의 원칙에도 반하는 것이다. 향후 폐기물관리법 개정을 통하여 이와 같은 문제점들이 개선되어야 할 것인바, 다음과 같은 사안들이 우선적으로 검토되어야 할 것이다.

● 첫째, 현행 폐기물의 분류체계와 관련된 사안이다. 사업장생활계폐기물과 사업장배출시설계폐기물의 구분을 법률에서 행하고, 사업장생활계폐기물은 생활폐기물과 그 성상이 유사한 것에 한정한다는 것을 법률로 명확히 하면서 사업장생활계폐기물을 폐지, 음식물쓰레기 등 구체적으로 열거하도록 하는 방안을 강구한다.

● 둘째, 폐기물의 처리책임과 관련된 사안이다. 사업장생활계폐기물은 원칙상 민간처리업자가 처리하도록 하고, 불가피한 경우에만 국가나 지방자치단체가 처리하도록 하는 방안을 검토한다.

● 셋째, 폐기물의 처리비용과 관련된 사안이다. 사업장생활계폐기물을 지방자치단체가 처리할 수 있도록 하는 경우에는 처리원가를 받도록 하는 방안을 검토한다.

3.1. 폐기물의 분류 재검토

1) 사업장배출시설계폐기물과 사업장생활계폐기물의 분류규정의 형식(법률규정화)

● 현재처럼 폐기물관리법시행규칙 [별표]에 사업장배출시설계폐기물과 사업장생활계폐기물의 분류와 개념규정을 두는 것은 바람직하지 않으며, 법률에서 직접 이에 대한 기본적인 규정을 두고, 세부적인 사항은 시행령과 시행규칙에서 정하는 형식으로 개정되어야 할 것이다.

● 법률에 규정하는 경우에는 정의조항에서 규정하여야 할 것이며, 가급적 용어의 뜻을 명확하게 하면서도 이해하기 쉽게 규정하여야 한다. 즉, 양자는 처리방식에서 큰 차이가 있으므로 당연히 명확하게 분류될 수 있어야 하고 그 개념도 정확하고 간단명료하여야 한다.

● 폐기물관리법시행규칙 [별표5]상의 사업장배출시설계폐기물은 ‘배출시설의 운영으로 배출되는 폐기물’을 의미하는바, 배출시설의 ‘운영’으로 배출되는 폐기물 이외에도 규율하여야 할 대상이 존재하므로, 배출시설의 ‘설치․운영 등’으로 배출되는 폐기물이라고 규정하는 것도 검토할 필요가 있다. 그리고 개별법률의 규정에 의한 사업장들은 시행령에서 규정하는 것이 바람직하다고 본다.

● 법령 정비방안

○ 폐기물관리법 제2조에 사업장배출시설계폐기물과 사업장생활계폐기물의 정의규정을 신설한다.

폐기물관리법 제2조(정의)

4. “사업장배출시설계폐기물”이란 사업장의 배출시설의 설치․운영 등으로 발생하는 폐기물로서 대통령령으로 정하는 사업장에서 배출되는 폐기물을 말한다. (신설)

5. “사업장생활계폐기물”이란 해당 사업장에서 배출되는 사업장배출시설계폐기물 이외의 폐기물 및 대통령령으로 정하는 사업장에서 배출되는 폐기물로서 폐지, 음식물쓰레기 등 생활폐기물과 성상이 유사한 폐기물을 말한다. (신설)

○ 동법 시행령 제2조 제2항, 제3항을 신설하여 구체적인 사업장의 범위를 규정한다.

폐기물관리법 시행령 제2조(사업장의 범위)

② 법 제2조제4호에서 “대통령령으로 정하는 사업장”이라 함은 제1항 제1호 내지 제5호의 사업장을 말한다. (신설)

③ 법 제2조제5호에서 “대통령령으로 정하는 사업장”이라 함은 제1항 제7호 및 제9호의 사업장을 말한다. (신설)

2) 사업장생활계폐기물의 구체화․명확화

● 사업장생활계폐기물의 개념을 재정의하는 경우에도 가급적 용어의 뜻을 명확하게 하면서도 이해하기 쉽게 규정하여야 한다. 그런데, 사업장생활계폐기물의 개념정의에서의 ‘성상의 유사성’이라는 문구는 매우 모호한 개념이다. 따라서, ‘성상의 유사성’과 관련하여 보다 구체적이고 명확한 표현을 강구할 필요가 있다.

● 하지만 생활폐기물의 성상은 매우 다양하여 생활폐기물의 성상을 객관적이고 일반적인 것으로 특정할 수 없기 때문에, “성상의 유사성”에 대한 객관적이고 적극적인 개념정의가 어려운 실정이다. 이러한 이유로 생활폐기물과 성상이 같지 않은 사업장폐기물도 사업장생활계폐기물과 섞여 처리되는 경우가 자주 발생한다.

● 이처럼 “성상의 유사성”에 대한 구체적인 기준을 통한 정확한 개념정의가 현실적으로 어려운 상태이므로, 그 대안으로서 사업장생활계폐기물을 폐지, 음식물쓰레기 등으로 예시적으로 열거하는 방법이 필요하다고 본다. 다시 말해 단순히 “성상이 유사”하다는 표현 대신 “폐지, 음식물쓰레기 등 생활폐기물과 그 성상이 유사한 것” 이라고 규정하여 개념상의 혼란을 방지하고 그로 인한 남용을 방지하자는 것이다. 또는 생활폐기물과 함께 처리되는 사업장생활계폐기물의 종류를 한정적으로 열거하는 것도 바람직하다.

● 더 나아가 “성상의 유사성”에 대한 명확성을 제고시키기 위하여, 현실적으로 사업장생활계폐기물의 주류를 이루고 있는 사업장내의 “기숙사, 식당, 사무실” 등의 배출소를 예시하는 방법도 좋은 해결책이 될 수 있다.

3) 생활폐기물 개념의 엄격화

● 오염자부담(배출자부담)의 원칙상 가정에서 나오는 폐기물만을 생활폐기물로 하고, 사업장에서 나오는 폐기물은 모두 사업장배출시설계폐기물로 하는 것이 타당하다. 다만, 사업장에서 나오는 폐기물이라도 그 성상이 생활폐기물과 유사한 경우 예외적으로 제한된 범위내에서 생활폐기물과 함께 처리될 수 있도록 할 수 있다.

● 사업장생활계폐기물의 개념이 무분별하게 확장되는 경우 사업장생활계폐기물 이외의 다른 폐기물도 같이 처리될 가능성이 있으므로 그 대안을 찾는 일이 무엇보다도 시급하다. 따라서 사업장생활계폐기물을 인정하되 그 범위를 최대한 축소하여 위장반입되거나 불법처리되는 것을 방지하는 것이 바람직하다고 본다.

● 사업장생활계폐기물의 범위를 축소시키는 구체적인 방안으로는 ① 성상이 유사한 폐기물을 구체적으로 예시하고, ② 사업장내의 배출소를 구체적으로 한정하며, ③ 크기와 관련하여서도 종량제 봉투에 투입할 수 있는 정도의 폐기물로 한정하는 것을 생각해 볼 수 있다.

● 즉 배출시설이 있는 사업장에서 배출되는 모든 폐기물은 원칙적으로 사업장배출시설계폐기물로 처리하는 것으로 하여야 한다. 다만 “성상이 유사”하다는 예외적인 상황에서만, 그것도 사업장내의 사무실, 기숙사, 식당 등의 배출소에서 배출되는 폐지, 음식물쓰레기 등의 폐기물에 한하여 제한적으로 사업장생활계폐기물로 인정되어야 할 것이다. 사업장내의 폐기물은 원칙이 사업장배출시설계폐기물이며, 예외적으로 아주 엄격한 조건하에서 생활계폐기물로 인정되어야 한다는 것이다.

● 또한 생활폐기물과 사업장생활계폐기물을 ‘생활폐기물 등’으로 통합하여 지방자치단체가 처리할 수 있도록 하고, 유해하지 않은 생활폐기물과 유해하지 않은 사업장폐기물을 일반폐기물이라는 개념으로 묶어 민간처리시설에서 처리할 수 있도록 하여야 할 것이다.

생활폐기물 등 = 생활폐기물 + 사업장생활계폐기물

일반폐기물 = 일반사업장폐기물 + 일반생활폐기물

3.2 폐기물의 처리책임 및 처리방법

1) 배출자책임원칙의 명확화

● 사업장생활계폐기물도 사업장폐기물이므로 오염자부담의 원칙에 따라 배출자가 그 처리책임을 지는 것으로 하여야 한다. 따라서, 사업장생활계폐기물도 스스로 처리하거나 또는 위탁처리하도록 명시하여야 할 것이다. 그리고, 위탁처리시에는 적정한 처리수수료가 지급되도록 하여야 할 것이다.

● 또한 사업장생활계폐기물의 위탁처리를 위하여는 위탁계약을 맺도록 하고, 위탁계약의 상대방은 수집운반업자가 아니라 처리업자가 되도록 하여야 한다.

2) 생활폐기물과 사업장생활폐기물 처리의 일원화 및 민간처리

● 이론상 성상이 같은 폐기물은 동일한 방법으로 함께 처리하는 것으로 할 수 있다. 현행법은 사업장폐기물중 생활폐기물과 성상이 같은 폐기물은 생활폐기물과 함께 처리할 수 있도록 하면서 생활폐기물을 사업장페기물과 함께 처리하도록 하는 길은 열어 놓고 있지 않다. 앞으로 유해하지 않은 생활폐기물은 유해하지 않은 사업장폐기물과 함께 민간처리시설에서 처리할 수 있도록 하여야 할 것이다.

● 이를 위하여는 생활폐기물을 민간에 위탁하여 처리할 수 있다는 근거규정을 두어야 할 것이다.

3) 공공처리시설로의 위탁 제한 및 생활폐기물처리의 민간위탁의 활성화

(가) 공공처리시설로의 위탁 제한

● 생활폐기물과 사업장폐기물의 처리원칙의 근본적 차이점은 생활폐기물은 지방자치단체장이 그 책임이 있으며, 반대로 사업장페기물의 경우는 배출자에게 기본적 처리책임이 있는 것이다. 그런데 현행 폐기물관리법 제18조 1항이 아무런 제한 없이 사업장폐기물의 처리를 국가 또는 지방자치단체가 운영하는 공공처리시설에 위탁 가능토록 규정하고 있는 문제가 있다.

● 배출자책임의 원칙에 따를 경우 당연히 사업장폐기물의 배출자가 책임을 지고 처리하여야 할 것임에도 불구하고, 아무런 제한 없이 그 처리비용이 민간처리시설보다 저렴한 공공처리시설로의 위탁이 가능하도록 하는 것은 폐기물관리법의 입법취지에 반하는 것이다. 물론 인근지역에 민간처리설이 부재하거나 혹은 그 용량부족 등의 예외적인 경우에는 공공처리시설로의 위탁이 가능하다고 보아야 할 것이다. 따라서 공공처리시설로의 위탁은 불가피한 경우에 한하여야 할 것이다.

● 법령 정비방안

○ 폐기물관리법 제18조 제2항을 신설하여 예외적인 경우에만 공공처리시설로의 위탁이 가능하도록 한다.

폐기물관리법 제18조 (사업장폐기물의 처리)

②사업장생활계폐기물은 폐기물처리업자가 처리하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 관할 구역에 민간처리시설이 부재하거나 처리용량이 부족한 경우 등 특별한 사유가 있는 경우에는 제4조나 제5조에 따른 폐기물처리시설을 설치·운영하는 자에게 위탁처리하게 할 수 있다. (신설)

(나) 생활폐기물처리의 민간위탁의 활성화

● 오늘날 폐기물처리기술이 빠르게 발전하고 있다. 그리고, 민간처리시설의 처리기술이 많이 발전하였다. 앞으로 폐기물처리 등 환경산업의 국가간 개방과 경쟁이 증가할 것이므로 이에 대비하여 민간처리시설의 경쟁력을 제고할 필요가 있다. 반면에 지방자치단체에서 폐기물처리시설을 운영하는 것은 비효율적이다. 관료사회의 비효율이 있으며 폐기물처리시설에 종사하는 자를 공무원으로 하는 것은 업무의 성격상 적절하지 않다.

● 현행 폐기물관리법 제14조 제2항은 생활폐기물의 처리를 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 민간처리시설 등에 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있다”라고 규정하고 있는데, 이 규정에 의하면 조례로 정한 경우에만 민간대행을 할 수 있는 것으로 해석될 수 있다. 이렇게 해석한다면 조례로 정함이 없는 한 생활폐기물의 처리를 민간처리시설에게 대행시킬 수 없다. 따라서, 폐기물관리법 제14조 제2항의 규정 중에서 “지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라”를 삭제하는 것이 타당하다.

4) 소각 가능한 폐기물의 매립 금지

● 현행 폐기물관리법 시행규칙 [별표5] 3. 라. 1) 가)호에 의하면 재활용하지 아니하는 소각 가능한 사업장배출시설계폐기물이 1일 평균 100Kg 이상 배출되는 경우에는 이를 소각하여야 한다고 규정하고 있다. 이를 반대로 해석하면 1일 평균 100Kg 미만으로 배출되는 사업장배출시설계폐기물 가운데 재활용이 힘든 가연성폐기물은 소각처리 이외의 방법(즉 매립)으로 처리하는 것이 가능하다는 의미이다.

● 재활용과 소각 이외의 방법으로 처리할 수 있는 방법은 매립밖에 없으므로, 이 규정은 소극적으로 매립으로의 유도를 조장하고 있는 조항이다. 실제로 이 조항으로 인하여 사업장배출시설계폐기물이 사업장생활계폐기물과 혼합되어 지자체 매립장에서 처리되는 상황이 발생되고 있다.

● 따라서 현행 폐기물관리법 시행규칙 [별표5] 3. 라. 1) 가)호는 삭제되어야 하고, 가연성 폐기물은 배출시설계든 생활계든 원칙상 소각하도록 규정하여야 한다. 소각장이 없는 지방자치단체의 경우에는 민간처리시설에서 위탁하여 소각하도록 할 수 있다. 생활폐기물도 가연성폐기물은 원칙상 소각되도록 하여야 한다. 소각장이 없는 지방자치단체의 경우에는 민간처리시설에 위탁하여 소각되도록 규정할 필요가 있다고 본다.

● 법령 정비방안

○ 폐기물관리법 시행규칙 [별표5] 3. 라. 1) 가)호 삭제하고, 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제12호 신설

폐기물관리법 시행령 제7조 제1항

12. 재활용하지 아니하는 소각 가능한 일반 사업장폐기물 및 생활폐기물은 소각하여야 한다. 생활폐기물소각시설이 없는 지방자치단체는 민간소각시설로 하여금 그 처리를 대행하게 할 수 있다.(신설)

5) 공사장 생활폐기물의 신고의무제

● 현행 폐기물관리법 시행규칙 [별표5]는 생활폐기물 중 일련의 공사․작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 공사장 생활폐기물로 정의하고 있으며, 공사장 생활폐기물 배출자는 시․군․구의 조례에서 정하는 바에 따라 그 폐기물의 수집․운반 또는 처리를 대행하는 자나 폐기물처리시설의 설치․운영자에게 운반할 수 있다.

● 한편 건설산업기본법 제2조 제4호에 따른 건설공사로 폐기물이 5톤 이상 발생할 경우에는 건설폐기물로 분류하고, 건설공사가 아닌 일련의 공사․작업으로 폐기물이 5톤 이상 발생할 경우에는 사업장생활계폐기물로 분류하고 있다.

● 이렇듯 폐기물발생량이 5톤을 기준으로 하여 공사장 생활폐기물, 건설폐기물 및 사업장생활계폐기물로 분류되고 있으며, 이러한 분류방식에 따라 그 처리방법 및 의무사항이 차이가 난다. 즉, 건설폐기물이나 사업장생활계폐기물로 분류될 경우 배출자 신고 및 처리방법이 공사장생활계 폐기물에 비해 엄격하기 때문에, 배출자의 입장에서는 가능하면 생활폐기물의 일종인 공사장 생활폐기물로 처리하고자 할 것이다.

● 문제는 해당 공사장 발생하는 폐기물의 총량이 5톤 미만이라는 객관적 사실을 지방자치단체가 확인하가 어렵다는 점이다. 이러한 이유로 많은 경우 5톤 이상 폐기물을 배출하는 경우에도 공사장 생활폐기물로 배출하고 있는 실정이다.

● 법령 정비방안

○ 공사장 생활폐기물 배출자 및 처리업자들에게 신고의무를 부과하고 위반시에 과태료를 부과하는 방안 검토

6) 대형폐기물 처리방법 개선

● 폐기물관리법 시행규칙 [별표5] 제1호 다목을 개정하여 생활 대형폐기물도 사업장일반대형폐기물처럼 가연성 물질은 소각하도록 규정하여야 한다. 지방자치단체에 소각시설이 없는 경우에는 민간소각처리시설에 위탁하여 처리하도록 하여야 할 것이다.

3.3 폐기물의 처리비용

1) 처리비용의 이원화

● 사업장생활계폐기물을 지방자치단체가 처리할 수 있도록 하는 경우에는 처리원가 이상을 받도록 규정하여야 한다. 이는 주민의 세금으로 배출사업자의 폐기물을 처리하여 주는 것이 배출자책임의 원칙에 반하기 때문이다.

● 법령 정비방안

○ 폐기물관리법 시행규칙 별표 5에 다음 규정을 신설

폐기물관리법 시행규칙 [별표 5]

사업장생활계폐기물을 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집･운반･보관･처리하도록 하는 경우에는 처리원가 이상을 받도록 하여야 한다.(신설)

2) 종량제 봉투 및 처리수수료 부과기준의 세분화

● 대부분의 지방자치단체는 종량제 봉투를 크게 가정용 봉투, 사업장용 봉투 혹은 둘을 구분하지 않고 일반용 봉투로 사용하고 있다. 생각건대 모든 지방자치단체가 종량제봉투를 가정용과 사업장용으로 엄격히 구분하고, 그 가격차이도 엄격히 두는 것이 필요하다. 사업장 배출자들에게는 가정에 비해 더 높은 비용부과를 통하여 폐기물 배출량의 감소를 유도해야 하기 때문이다.

● 더 나아가 가정용 생활폐기물과 사업장생활계폐기물을 구분하기 위해 사업장용 봉투도 배출시설계용과 생활계용으로 구분하여 별도로 만들도록 하여야 한다. 이는 사업장생활계폐기물 봉투에 사업장배출시설계폐기물이 혼입되어 처리되는 것을 단속하기 위해서도 필요하다.

● 또한 사업장용 봉투를 더 세분하여 압축용 봉투와 비압축용 봉투를 나누고, 압축용 봉투의 가격을 높게 책정하여야 한다. 대부분의 종량제 봉투는 부피단위로 비용을 징수하는데, 압축용과 비압축용에 대한 비용을 차등부과하지 않을 경우 이는 사업장에 대한 폐기물감량화정책에 근본적으로 위배될 뿐만 아니라 압축으로 인한 지자체의 비용적자의 폭이 증가된다. 고가격의 압축용봉투의 보급이 어려울 경우에는 배출자로부터 관련비용을 부피단위로만 징수하지 말고 일정 무게 이상인 경우 무게를 기준으로 처리수수료를 부과하는 방법도 필요하다.

[도시광산G(대전충청)]

누구를 위해서 우리들이 거리로 내몰려야 합니까 ???

우리들이야 말로 자원지킴입니다. 쓰레기에서 자원을 만들어내는 1차 생산자 아닙니까?

폐가전문제 동참과 시작은 댓글에서 부터입니다.
우리의 힘을 참여의글을 댓글과 다양한 이야기로 보여 주실 수 있읍니다.