용산 철거민 참사를 계기로 본 도시재개발 사업의 문제점과 대안

[마을지킴이]

<긴급토론회>

용산 철거민 참사를 계기로 본

도시재개발 사업의 문제점과 대안

2009.2.4(수) 오전 10:00 / 국회도서관 소회의실

주최_ 시민사회단체연대회의, 토지주택공공성네트워크

주관_ 녹색연합, 참여연대, 환경정의

후원_ 이정희 의원실, 유원일 의원실

프로그램

* 모두발언

남윤인순(여성단체연합 대표)

* 좌장

유영우(토지주택공공성네트워크 운영위원)

* 발제

우리나라 도시재개발사업의 성격과 문제점

홍인옥(한국도시연구소 책임연구원)

도시재개발사업의 올바른 정책 방향과 제도 개선 과제

변창흠(환경정의 토지정의센터장, 세종대 교수)

* 사례발표

뉴타운·재개발사업 과정에서 주민분쟁 사례-뉴타운 재개발지역 조합원 중심으로

이주원(나눔과 미래 지역사업국장)

재개발조합과 세입자(주택 및 상가)사이의 분쟁 사례

신동우(주거권연합 조직강화위원장)

* 토론

김남근변호사(참여연대 민생희망본부장)

하승창(시민사회단체연대회의 운영위원장)

장영희(서울시정개발연구원 박사)

최기원(대학생사람연대 집행위원장)

김희철 의원(민주당)

이정희 의원(민주노동당)

유원일 의원(창조한국당)

노회찬 대표(진보신당)

우리나라 도시재개발사업의 성격과 문제점

홍인옥(한국도시연구소)

1. 문제제기

○ 주거지정비와 재개발사업

주거지정비는 주민들의 삶의 질을 개선하고, 생활의 불편을 해소하기 위하여 생활환경을 개선하고 정비하는 일련의 활동을 말한다. 즉 주거지정비란 기존 주거지의 물리적․사회적 환경을 개량하거나 보수하여 그 기능을 유지하고 나아가 더 향상된 상태로 개선하는 것으로, 이것은 해당지역 주민들의 삶의 질을 향상시키고 동시에 지역사회의 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다. 그러나 그 동안 우리나라의 주거지정비는 그렇지 못했던 게 사실이다. 생활환경 개선이나 삶의 질 향상 보다는 가능한 많은 수의 주택을 공급하고, 또 더 많은 개발이익을 창출하는데 중점을 두었고, 이로 인해 정비사업에서 문제가 발생하고 있다. 특히 우리나라의 대표적인 주거지정비사업인 재개발사업에서 잘 드러나고 있다.

○ 재개발사업의 한계

1980년대와 90년대 원주민에 대한 ‘대책 없는 폭력적 강제철거’로 대표되던 노후·불량주택 재개발사업은, 그 동안 수많은 시행착오를 거듭하면서 지역주민의 주거안정대책 등 사업추진을 위한 법적․제도적 보완이 이루어지고, 또한 정비에 대한 전반적인 인식이 바뀌면서 과거에 비해 제반 여건이 개선된 것이 사실이다. 그러나 법적․제도적 개선에도 불구하고 재개발사업은 여전히 ‘누구를 위한 정비’인지를 분명하게 파악할 수 없는 근본적인 문제를 안고 있으며, 이로 인해 지금도 재개발사업이 진행되고 있는 지역에서는 다양한 형태의 갈등이 발생하고 있었으며, 일부 지역에서는 심각한 사회문제가 되기도 하였다.

그런데 우리나라 재개발사업의 근본적인 한계는 공공사업임에도 불구하고 민간이 개발이익을 전제로 사업을 추진하고 있다는 점이다. 재개발사업은 공공성이 강한 도시계획사업으로, 공공에 의해 추진되는 것이 일반적이나, 우리나라에서는 주민들로 구성된 조합과 건설업체가 최소한의 규제 하에 자력으로 사업을 추진해 왔다. 그 결과 공공성 보다는 사업성 위주로 사업이 추진되어 온 것이 사실이며, 이 과정에서 개발이익을 둘러싸고 많은 갈등이 발생하였다. 게다가 이 같은 근본적인 문제에 더해 그 동안의 사업 전개과정에서 갖게 된 관련 주체들의 주거지정비에 대한 잘못된 인식들이 얽혀 재개발사업은 그야말로 각종 비리의 온상이자 무법천지의 장이었다고 하겠다.

물론 재개발사업의 제도적 보완작업이 지속적으로 이루어지기는 하였으나, 심각한 사회문제가 되는 갈등요인을 중심으로 이루어졌으며, 내용면에서도 갈등 당사자 어느 쪽도 만족하지 못하는 수준인 경우가 많았다. 결국 사업 자체에 대한 근본적인 검토보다는 주요 갈등요인에 대한 불충분한 보완을 통해 사업이 진행되면서, 재개발사업은 점점 공공성을 상실한 채 수익사업으로 변질되었으며, 가능한 많은 수익의 확보가 관련 주체들의 최대 관심사가 되어 버렸다.

○ 강제퇴거와 철거의 문제

더구나 가능한 빨리 사업을 추진하기 위해 반대하는 주민들의 의견은 고려되지 않고 있고, 이들과의 협의과정을 사실상 생략된 채 사업을 추진하고 있다. 이로 인해 사업에 반대하거나 합의하지 않는 주민들의 강한 반대에 부딪히고 있으며, 사업 추진과정에서 강제퇴거 및 철거문제가 발생하고 있다. 사실 강제퇴거와 철거문제는 어제오늘의 일이 아니다. 정도의 차이만 있을 뿐 여전히 정비사업지역에서는 강제퇴거와 철거가 이루어지고 있다. 다만 이전의 철거가 말대로 ‘아무런 대책도 없는 폭력적 강제철거’였다면, 지금의 철거는 ‘형식적 대책과 제한적 강제철거’라는 정도의 차이만 있을 뿐 여전히 강행되고 있다. 더구나 재개발사업에서의 강제퇴거와 철거가 기본적인 인권과 안전문제는 물론 법이 정하고 있는 최소한의 규정도 제대로 지키지 않은 채 재개발사업지구 곳곳에서 이루어지고 있다.

○ 용산참사를 계기로 본 재개발사업의 문제점

이상의 맥락에서 볼 때 용산참사는 그 동안 우리가 묵인하고 방치하였던 우리 사회의 치부인 재개발사업의 누적된 문제가 적나라하게 드러난 것이라고 하겠다. 이번 용산사건을 계기로 재개발사업 전반에 대한 논의를 시작해야 한다. 특히 이번 사건의 실질적인 원인이 되었던 강제퇴거 및 철거문제에 대해서는 시급한 대책마련이 이루어져야 한다. 그리고 재개발사업이 안고 있는 제반 문제점을 점검하고, 문제해결하고 나아가 당초 목표를 달성하기 위한 근본적인 대책을 마련해야 할 것이다. 여기서는 그 출발로서 현재 우리나라에서 재개발사업의 성격을 파악하고, 재개발사업의 문제점을 살펴보고자 한다.

2. 우리나라 도시재개발사업의 성격

1) 도시재정비 수단으로서 재개발사업

기성시가지를 정비하는 것은 노후·불량한 생활환경으로 인한 주민들의 생활 불편을 해소하는 것이고, 보다 근본적으로는 물리적으로나 사회적, 그리고 경제적으로 비효율적인 도시공간구조를 개선하는 것으로 결국 공간의 효율적 이용을 위한 것이다(小林重敬·山本正堯, 1999). 기성시가지는 시대의 변화에 따라 자연적으로 정비를 필요로 한다. 시간이 흐름에 따라 주택 자체가 퇴락할 뿐만 아니라 사람들의 생각이 달라지고 또 생활하는 방식이 바뀌어 감에 따라 생활환경에 대한 사람들의 요구가 달라지기 때문이다. 그런데 물적 환경이란 사람들의 생각과 생활방식이 바뀌는 것처럼 지속적으로 바뀔 수는 없다. 따라서 일정기간마다 한번씩 정비해 나갈 수밖에 없으며, 정비에 의한 환경변화의 폭은 그 주기에 따라 결정된다. 즉 자주 정비할수록 환경변화는 미미하게 되며, 정비주기가 길어지면 변화의 폭은 그만큼 커지게 된다. 이러한 정비가 여러 가지 이유로 장기간 이루어지지 않아 웬만한 정비로는 사회경제적 요구를 감당할 수 없게 커지게 될 때, 시행되는 것이 바로 주거지정비이다(안건혁, 2003).

도시재개발은 기존 주거지의 물리적․사회적 환경을 개량하거나 보수하여 그 기능을 유지하고 나아가 더 향상된 상태로 개선하는 것으로, 주민들의 삶의 질을 개선하고, 생활의 불편을 해소하기 위하여 생활환경을 개선하고 정비하는 일련의 활동을 말한다. 그런데 이것은 해당지역 주민들의 삶의 질을 향상시키고 동시에 지역사회의 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다.

현재 우리나라의 도시재정비사업은 대상지역의 성격에 따라 크게 도시환경정비사업과 주거지역을 대상으로한 주거환경정비사업으로 나눌 수 있다. 도시환경정비사업은 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로, 도심재개발사업에 여기에 해당된다.

한편 주거환경정비사업은 지역여건에 따라 주택재개발사업과 주거환경개선사업, 그리고 주택재건축사업으로 구분된다. 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 기반시설을 정비하고 주거환경을 개선하는 사업으로, 이른바 ‘산동네’로 불리던 무허가 불량주택밀집지역을 정비하는데 널리 사용되었으며, 지금도 대표적인 노후불량주택정비사업으로 활용되고 있다. 주거환경개선사업은 도시 저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하는 사업으로 주택재개발사업과 유사한 사업이다. 다만 주거환경개선사업은 주택재개발사업보다 주거환경이 더 열악하고 더 어려운 주민들이 집중된 소규모 노후·불량밀집지역을 대상으로 하며 지방도시에서 적극 시행되고 있다. 한편 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후불량건축물이 밀집된 지역, 즉 노후한 아파트단지 등에 적용되는 사업이다. 이상의 정비사업, 도시환경정비사업, 주택재개발사업, 주거환경정비사업, 그리고 주택재건축사업은 모두 도시및주거환경정비법에 규정되어 있다.

정비사업유형	내용
주거환경개선사업	도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후․불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
주택재개발사업	정비기반시설이 열악하고 노후․불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
주택재건축사업	정비기반시설은 양호하나 노후․불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업 - 공동주택재건축사업, 단독주택재건축사업
도시환경정비사업	상업지역․공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업

2002년 서울시가 강남·북의 지역균형발전을 위해 도입한 뉴타운사업은, 우리나라 도시재정비사업에 일대 전환을 가져왔다. 개별지구 단위 사업에서 벗어나 생활권 단위의 광역적 정비를 시도하게 되었다. 즉 뉴타운사업은 생활권을 대상으로한 광역적 종합적 도시정비사업으로, 공공부문에서 먼저 종합개발계획을 수립한 후 구역 내 개별 지구는 민간이 중심이 되어 주택재개발사업이나 주택재건축사업 등을 적용하여 추진한다. 일부 필요한 도시기반시설은 공공부문이 지원하여 확보하여 주거수준도 향상시키면서 사업을 촉진하는 개발방식이다.

서울시가 자체적으로 운영하던 뉴타운사업은 2005년 ‘도시재정비촉진을 위한 특별법’ 제정을 계기로 명실상부한 새로운 개념의 기성시가지 정비방식으로 자리잡게 되었다. 이를 반영하듯 전국 주요도시에서 앞 다투어 뉴타운사업에 대한 검토작업이 이루어졌으며, 대도시는 물론 중·소도시에서도 재정비촉진지구를 지정하는 등 그야말로 전국에서 이른바 뉴타운 열풍이 휩쓸었다.

그런데 현재 우리나라 도시재정비사업은 지나치게 빠른 속도로 진행되고 있는 측면이 있다. 서울시의 경우 1973년부터 2003년까지 30년간 완료된 재개발구역 면적이 1,007ha(305만평)인데 비해 2004년 기본계획에서 2010년을 목표로 확정한 재개발예정구역이 1,187ha(360만평)에 이르고 있다. 더구나 2002년부터 도입되어 불과 6년에 지나지 않는 뉴타운사업지구는 30년간의 재개발구역면적의 2배에 달하고 있다. 사실상 서울시 전역에서 각종 정비사업이 진행되고 있다고 하겠다.

구분	지구수	면적(ha, 만평)		비고
뉴타운사업지구	26	2,385	723	2008년 6월 현재
균촉/세운 재촉지구	9	280	85	2008년 6월 현재
재개발 정비예정구역	299	1,187	360	2004년 기본계획(2010 목표)
재건축 정비예정구역	319	1,130	342	2006년 기본계획(2010 목표)
도시환경정비구역	47	239	72	2008년 6월 현재

자료: 양재섭(2008)

2) 주택공급 수단으로서 재개발사업

재개발사업은 도시 내 노후․불량주거지를 대상으로 물리적․사회적 환경을 개량하거나 보수하여 그 기능을 유지·발전하고 나아가 해당지역 주민의 삶의 질을 개선하는 것을 목적으로 한다. 그러나 이것은 명목상의 목적일 뿐 그 동안 우리나라 재개발사업은 노후불량주거지를 고층․고밀개발하여 가능한 많은 수의 주택과 공간을 공급하는 방안으로 활용되었다. 이에 따라 사실상 기존 지역주민들은 배제된 채 사업이 추진되었으며, 과밀개발로 인해 주거환경은 오히려 더 악화되기도 하였다. 실제로 그 동안 재개발사업은 시가지 정비의 수단이자 주택부족 문제를 해결하기 위한 중요한 수단으로 활용되어 왔는데, 그래서 주택부족이 심각한 대도시 지역에서는 주택을 대량으로 공급하기 위해 재개발지구에 용적률 400%에 달하는 초과밀 주택단지를 개발하기도 하였다.

건설교통부에서는 재개발사업을 통한 신규 주택공급 효과를 대략 2배로 평가하였는데(건설교통부, 2002), 그러나 이것은 철거된 주택수와 신규 건립된 주택수를 기준으로 단순 계산한 것으로, 철거된 주택의 대부분이 한 주택에 여러 가구가 거주하는 다세대 거주 단독주택임을 고려할 때 주택공급 효과는 거주 가구수와 신규 공급가구수를 기준으로 계산해야 한다. 이 경우 주택재개발사업의 주택공급 효과는 철거 주택수를 기준으로 계산할 때보다 훨씬 낮거나 오히려 사업 전 보다 줄어들기도 한 것으로 나타났다. 뉴타운사업의 경우도 사정은 마찬가지여서 한 주택에 여러 세대가 거주하는 다가구주택의 비중이 높아 사업 후 늘어나는 신규 세대수는 1·2차 뉴타운사업 결과 5,423 세대에 불과한 것으로 나타났다.

물론 주택수를 기준으로 볼 때 재개발사업은 상당한 주택공급 효과를 갖고 있다고 할 수 있다. 실제로 1989년부터 2007년까지 18년간 전국적으로 주택재개발사업을 통해 공급된 주택수는 318,604호에 이르는데, 이는 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5대 신도시에서 공급된 주택수 292천호보다 많은 규모이다. 그런데 문제는 재개발사업을 통해 철거된 주택들은 대부분 저소득층의 소형․저렴주택들인데 비해 신규 공급되는 주택은 중산층을 대상으로한 분양주택들이 대부분이기 때문에 정비사업으로 인해 저소득층의 주택난은 심화되는 요인이 되고 있다. 뿐만 아니라 재개발사업으로 저소득층의 생활 근거지가 점차 줄어들고 있어, 전반적인 주거사정은 개선되는 듯하나, 이들의 주거사정은 오히려 더 악화되는 결과를 낳고 있다.

3) 다양한 주체의 이해관계가 얽혀 있는 민간사업으로서 재개발사업

정비사업에는 토지 및 건물소유자, 임차인, 시행 및 시공사 그리고 행정 등 서로 다른 목적을 갖고 있는 다양한 주체들이 관련되어 있다. 이들은 제각기 다른 이해관계를 갖고 있고, 서로의 이해관계가 대립될 때 갈등이 발생한다. 그런데 재개발사업은 토지 및 건물소유자가 조합을 구성하여 건설업체를 선정하고, 조합이 토지를 제공하면 건설업체는 자금과 시공을 담당하는 방식으로 정비가 이루어져왔다. 즉 재개발사업은 조합과 건설업체가 개발이익을 전제로 사업을 추진하고, 행정은 각종 규제를 완화하여 별도의 재정 지원 없이도 사업이 추진될 수 있도록 제도적으로 지원해왔다(대통령비서실, 2003).

이로 인해 재개발사업에서는 개발이익을 두고 조합 내부 그리고 조합과 건설업체 사이에 갈등이 발생하고 있다. 임차인은 주거대책 문제로 조합 및 행정과 심각한 갈등을 겪었는데, 임대주택 공급이 제도화되면서 상당 부분 해소되었으나, 아직도 미해당자 문제, 그리고 임대주택 입주권과 4개월치 주거대책비를 모두 받을 수 있는 바뀐 제도를 두고 갈등이 계속되고 있다. 한편 행정과는 용적률 등 도시계획적 규정을 두고 긴장관계가 형성되어 있기는 하나, 기본적으로는 조합의 사업추진을 지원하고 있다고 하겠다.

3. 도시재개발사업의 문제점

현행 도시재개발사업은 사업이 추구하는 궁극적 목표가 과연 무엇인가 하는 근본적인 문제에서부터 보상방식이나 보상대상 세입자의 기준과 같은 구체적인 사업내용 하나하나가 갖고 있는 문제에 이르기까지 층위를 달리하는 다양한 문제들을 갖고 있다. 게다가 자신의 위치 즉 사업의 이해관계에 따라 재개발사업의 문제에 대한 서로 다르게 접근할 수 있다. 여기서는 지역주민의 입장에서 도시재개발사업이 갖고 있는 문제를 사업내용 자체의 문제와 사업집행과정에서의 문제로 구분하여 살펴보고자 한다.

1) 사업 자체의 문제점

□ 계획단계 주민의견 수렴장치의 부재

현재 재개발사업은 10년 단위 정비기본계획을 근간으로 사업이 추진되고 있다. 정비기본계획은 향후 10년간 정비대상지역을 정하고 정비방향을 제시하는 중요한 작업으로, 정비사업을 추진하는 큰 그림이라고 할 수 있다. 따라서 기본계획 수립단계에서 철저한 현장조사와 주민의견에 대한 확인 작업이 이루어져야 한다. 그리고 주민의견이 실제 계획에 반영되어야 하는데, 지금은 이러한 과정이 사실상 생략된 채 계획이 수립되고 있다. 때문에 기본계획에서 설정한 구역의 공간적 범위가 불합리하거나 또는 주민들은 사업을 원치 않는데 정비구역으로 지정된 경우 등 계획단계의 문제점들이 사업추진과정에서 갈등요인이 되고 있다. 따라서 기본계획이 단순한 계획에 그치지 않고 주민들의 의사를 반영하여 실제 사업과 연계될 수 있도록 계획의 실현가능성을 보완하는 방안들이 마련되어야 한다. 예를 들면 ‘기본계획 수립을 위한 주민설명회’를 개최하여 정비사업에 대한 주민의사를 확인하고 또한 사업방식 및 내용 등에 대한 부분도 주민들이 충분히 이해하고 선택할 수 있도록 해야 할 것이다.

계획단계뿐만 아니라 집행과정에서도 실제로 주민들이 참여할 수 있는 방안이 제대로 갖추어지지 않은 상태이며, 그나마 정해진 주민동의 및 참여사항도 형식적인 절차에 불과한 것이 많다. 따라서 사업추진단계별로 주민들의 실질적인 참여가 이루어질 수 있도록 만드는 제도적 장치를 마련해야 한다.

□ 불투명한 조합운영 및 전문성 부재

재개발사업은 지구 내 토지 및 건물소유자로 구성된 조합이 추진하는 사업이다. 그러나 대부분의 조합원은 사업내용에 대해 정확하게 알지 못하고 있고 조합집행부가 사업을 주도하고 있다. 문제는 조합집행부 역시 사업에 대한 전문성이 부족한 경우가 많은데다 투명하지 않은 조합운영과 권위적 태도 등은 조합 내부의 잠재적 갈등요인이 되고 있다. 실제로 많은 재개발지구에서 조합원간의 갈등이 발생하고 있고 일부 지구는 심각한 대립양상을 보이기도 하였다. 조합내부의 갈등은 근본적으로 경제적 요인에서 비롯된 것으로 볼 수 있지만, 개인적 성향, 가치관, 사업추진 주체들의 태도나 운영방식 등도 직·간접적으로 영향을 미치고 있다.

따라서 재개발사업이 제대로 추진되기 위해서는 무엇보다 조합이 전문성을 갖고 투명하게 사업을 추진할 수 있도록 제도적 장치가 보완되어야 할 것이다. 예컨대 교육을 통해 사업에 대한 조합원의 이해를 높이고, 조합집행부와의 교류를 통해 불신을 해소하고 또 조합의 일반적 사업추진을 견제할 수 있을 것이다. 지금도 시공사에서 조합원 교육을 실시하는 지구도 있으나, 공정하고 객관적인 교육이 이루어지기 위해서는 공공 혹은 공공의 위임을 받은 공신력 있는 기관에서 수행할 필요가 있다.

□ 미흡한 주거대책으로 인한 지역사회 와해

현재 재개발사업에서는 지역주민들이 정비기간 동안 생활할 수 있는 임시주택이나 기존 상인들이 계속 활동할 수 있는 임시상가 등과 같은 시설은 거의 제공되지 않고 있다. 법적으로는 주택소유자의 경우 임시수용시설을 마련하게 되어있으나, 별도 시설을 설치하는 경우는 거의 없고 대부분 융자지원을 통해 개별적으로 거처를 마련하고 있다. 주택소유자와는 달리 세입자는 아예 임시수용시설 제공대상이 아니기 때문에 사업이 진행되면 자력으로 거처를 확보해야 하는데, 가능한 인근지역에 거주하기를 원하나 재개발사업의 영향으로 임대료가 상승하면서 저렴한 주택을 찾아 지역을 떠나고 있다. 재개발사업이 진행되면 해당지역은 사실상 모든 사람들이 떠나게 되어 상주인구가 급격하게 줄어들게 되는데, 이로 인해 해당지역 주민들뿐만 아니라 주변지역 주민들의 생활에도 영향을 미치게 된다. 철거에서부터 완공에 이르기까지 상당한 기간이 소요되는 정비과정 동안 이전에 형성되어 있던 지역사회가 사실상 와해되고 이는 결국 주민들이 대체되는 결과로 이어지게 된다. 따라서 재개발사업이 지금처럼 기존 지역사회를 와해하고 중산층 주거지역으로 대체되지 않기 위해서는 주민들의 지속가능한 주거가 이루어질 수 있도록 순환재개발이나 수복형 재개발 등 사업방식이 다양해져야 하며, 주민의 여건에 맞는 주거대책이 마련되어야 할 것이다.

□ 세입자의 배제

현재 도시재개발사업이 주민주도로 추진되고 있다고 하지만, 실상은 몇몇 토지 및 건물소유자들이 주도하고 있고, 대부분의 주민들은 사업에 거의 참여하지 않고 있다. 특히 주택 및 상가 등의 세입자는 정비지역에서 생활을 꾸려가고 있으나, 사실상 사업추진 과정에 참여할 수 없는 재개발사업의 배제 집단이라고 할 수 있다. 사업절차상으로도 계획수립과 집행과정에 이들이 참여할 수 있는 방안이 제대로 갖추어져 있지 않으며, 정해진 주민동의와 참여의 절차도 형식적인 것에 그치는 경우가 많은 실정이다. 더구나 사업성을 높이기 위해 일부 주택소유자는 관리처분 전에 임대차계약 연장을 거부하고 있고, 세입자 대책문제로 갈등을 겪는 재개발지역에서는 한집에서 가족같이 지내던 가옥주와 세입자가 적대적 관계로 바뀌기도 한다. 최근에는 공공임대주택 입주권과 주거대책비를 모두 제공토록 바뀐 세입자 대책을 제대로 시행하지 않는 경우도 있다.

“가진 게 없는 사람이라는 생각에 참여할 생각은 전혀 안했고, 있는 사람뿐만 아니라 없는 사람들도 함께 참여해서 의견을 내놓을 수 있고 전반적으로 돌아가는 사정을 알 수 있으면 좋겠고 생각해”(신정1동 세입자, 66세 남)

그런데 세입자와 관련하여 특히 미해당자 문제와 자영업자 등 영업세입자 대책이 쟁점이 되고 있다. 현재 주택세입자 주거이전비 지급 기준을 구역지정 공람공고 3개월 전부터로 규정하고 있는데, 여기에 대한 명확한 근거가 없는 상태에서 며칠 차로 보상대상이 되지 못한 주민들과 갈등요인이 되어왔다. 게다가 최근에는 뉴타운지구에서 보상비용을 줄이기 위해 가옥주에 의한 임대차계약 연장거부가 확산되면서 기준일을 구역지정공람공고일에서 사업시행인가일로 바꾸자는 변경하자는 주장이 제기되고 있다. 한편 용산참사를 계기로 자영업자 등 영업세입자 보상이 문제가 되고 있다. 현재 법적으로 재개발사업에서 영업세입자는 영업손실에 대한 보상과 상가분양 추첨권이 제공되고 있다. 그런데 영업손실에 대한 보상은 최근 3년간의 평균 영업이익을 기준으로 하여 최대 3개월분의 영업손실금을 보상받을 수 있는데, 영업이익이 감소된 기간 동안의 이익을 기준으로 하기 때문에 보상액이 적게 책정되고 있다고 주장하고 있다. 그리고 대부분의 상가에서 관행으로 지급되고 있는 권리금이 보상대상에 포함되지 않는 점도 논란의 대상이 되고 있다. 보상 자체의 문제보다 더 문제가 되는 것은 영업이익에 대한 평가가 조합에 의해 일방적으로 이루어지고 있어 세입자는 구체적인 내용을 알 수 없으며, 평가와 관련한 정보를 공개하지 않고 있다는 점이다.

2) 사업집행과정상의 문제점

□ 사업원칙 및 기준의 부재

재개발사업이 제대로 추진되기 위해서는 원칙과 기준에 근거하여 합리적 절차에 따라 사업이 진행되어야 한다. 그러나 우리나라는 30년 이상 재개발사업이 추진되어왔음에도 불구하고 사회적으로 합의된 정비원칙과 기준이 마련되어 있지 않다. 물론 물리적 환경개선을 통한 삶의 질 향상이라는 선언적인 사업목표는 있으나, 목표를 달성하기 위한 정비원칙과 기준에 대해서는 합의된 것이 없으며, 논의된 적조차 없는 실정이다. 가능한 적은 비용으로 빠른 시간 내 사업을 추진하기 위해 각종 편법을 동원하였으며, 그나마 개별 지구단위에서 관련 주체들간에 합의된 원칙조차 제대로 지켜지지 않은 경우가 다반사였다. 관련 주체들이 설정한 원칙이나 기준은 어떤 반대나 저항에 부딪히더라도 끝까지 지켜야 한다. 예외와 편법, 그리고 비공식적 거래 등은 당장 직면한 문제를 해결하는데 도움이 될지 모르나, 결국 사업 자체를 왜곡하는 결과를 가져올 수 있다. 그러므로 관련 주체들간의 충분한 사전 논의와 협의를 거쳐 원칙과 기준을 설정해야 하며, 합의된 사항에 대해서는 어떤 경우라도 지켜나가야 할 것이다.

실제로 합동재개발 초기 원주민에 대한 대책없는 강제철거로 생존권이 위협 당하던 당시 주민들의 요구와 저항으로 주거대책들이 마련된 경험은 ‘투쟁을 통한 쟁취’라는 인식을 심어주었고, 일부는 재개발사업에서의 요구와 저항은 그 내용이나 방식이 어떠하든 정당할 수 있다는 인식을 갖게 만든 측면도 있다. 그런데 재개발사업으로 철거되는 이들의 주장은 일관되게 적절한 주거대책을 수립한 후 자신들의 집을 철거하는 것이다. 물론 시대에 따라 조금씩 변한 것도 있으나, 근본적인 문제와 주장은 크게 다르지 않다. 정부의 대책 또한 주민들의 주장을 수용하는 형태로 진전되었으나, 보다 근본적인 대책은 여전히 마련되지 않고 있다. 결국 재개발사업의 가장 중요한 원칙인 주민 주체의 원칙과 주거안정의 원칙이 제대로 시행되지 않고 있음을 알 수 있다. 앞으로 합리적이고 일관성 있는 재개발 사업의 추진을 위해서는 사회적으로 합의된 사업원칙과 기준이 마련해야 하고, 지켜져야 한다.

□ 갈등 중재 장치의 부재

우리나라 도시재개발사업은 그 어떤 도시정책보다 많은 갈등을 겪었으며, 지금도 정도의 차이가 있을 뿐 여전히 계속되고 있다. 다양한 이해관계를 지닌 집단들이 추진하는 사업이기에 재개발사업에서의 갈등은 불가피한 면이 없지 않다. 문제는 동일한 사안의 갈등이 반복되고 있음에도 갈등해소를 위한 제도적 장치들이 마련되지 않은 채 해당지구나 개별 주체에게 맡겨져 있다는 사실이다. 현재 재개발사업은 갈등해소를 위한 사전·사후장치가 전무하다고 해도 과언이 아닐 정도로 갈등과 관련한 제도적 장치가 미비하다.

그런데 제도개선이 갈등예방을 위한 간접적인 수단이라면, 갈등에 대한 사전, 사후관리는 보다 직접적인 갈등해소의 수단이라고 할 수 있다. 즉 갈등의 당사자들에 대한 직접적인 개입은 당사자들간의 역학관계를 시정하고 이들간의 합의 도출을 유도하는 것을 의미한다. 갈등의 원인을 제도적인 성격에서 찾아볼 수도 있지만, 실제로는 정보부족, 제도에 대한 이해부족에서 기인하며 한편으로는 민주적이고 투명한 합의 절차가 개인적인 감정싸움으로 충분히 담보되지 못하는 것에도 그 원인을 찾을 수 있다. 따라서 이와 같이 제도로 해결하기 어려운 당사자들간의 역학관계나 협의능력을 보정 할 수 있는 직접적인 개입수단이 요구된다고 하겠다. 여기에 더해 일선 지자체들은 갈등발생시 적극적인 행정행위에 나서지 않고 있다. 이는 갈등을 방치하는 결과를 낳을 수 있고 공공성 실현이라는 주택재개발사업의 목적을 달성하지 못하는 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 해당 지자체가 직접 갈등과정에 개입하여 적절한 합의를 도출할 수 있도록 유도하려는 노력이 필요하다고 하겠다. 즉 재개발사업을 비롯한 주거지정비사업의 갈등 해소를 위한 제도적 장치가 필요하며, 보다 근본적으로는 공공의 역할과 공공성의 회복이 필요하다고 하겠다.

□ 강제퇴거 및 철거과정의 문제

재개발사업 추진과정에서 가장 문제가 되는 것이 바로 강제퇴거 및 철거의 문제이다. 사업추진 과정에서 퇴거나 철거가 불가피한 경우 반드시 충분한 협의 및 사전고지가 있어야 함에도 불구하고 실제로 협의가 충분하게 이루어지지 않고 있고 사전고지 절차가 생략된 채 행정대집행이나 명도집행이 이루어지고 있기도 하며, 이 과정에서 물리적 충돌이 발생하고 있다. 심지어 철거과정에서 단전과 단수를 통해 주민들에게 압력을 가하는 경우도 있는 등 퇴거 및 철거과정에서 각종 주거권 침해행위들이 발생하고 있다.

재개발사업은 공공의 복리증진이라는 공공성과 주민다수의 의견에 기반한 다수결의 원칙에 기반하여 사업을 추진하고 있다. 사업에 동의하지 않는 주민들에게는 여기에 더해 합법성의 원칙에 따라 강제 퇴거 및 철거가 이루어져야 한다. 때문에 강제 퇴거 및 철거에 대한 엄격한 법적 기준이 마련되어야 이 과정에서 주민들의 인권이 보장받을 수 있도록 해야 하는데, 우리나라의 경우 기준이 엄격하지 못할 뿐만 아니라 그나마도 집행과정에서 제대로 지켜지지 못하고 있는 실정이다. 때문에 여전히 강제 퇴거 및 철거가 이루어지고 있고 이 과정에서 심각한 인권침해가 발생하고 있다. 현재 퇴거 및 철거과정에서 발생하는 인권침해로는, 충분한 사전 고지없이 이루어지는 퇴거 및 철거의 문제, 사람이 살고 있는 생가에 대한 강제 퇴거 및 철거, 그리고 그 과정에서의 기물파손문제, 철거과정에서의 폭력행위, 철거민 농성시 이주를 위한 단전·단수 및 고립화 조치, 그리고 동절기, 장마철, 심야 및 새벽철거 문제 등을 들 수 있다(국가인권위원회, 2005).

그런데 강제 퇴거 및 철거과정에서의 인권침해 현상들은 대체로 함께 발생하는 경향을 보이고 있음. 예컨대 충분한 사전 고지가 없는 강제철거는 대체로 심야 혹은 새벽시간에 이루어지는데, 이 경우 생가철거와 기물파손 행위가 발생하고 주민과 용역업체 직원과의 심한 몸싸움이 폭력으로 이어지고 있는 실정이다.

○ 충분한 사전고지 없이 이루어지는 퇴거 및 철거

재개발사업에서 미동의자에 대한 명도소송을 통한 강제집행의 경우에는 사전 계고 등의 절차가 제대로 마련되어 있지 않다. 때문에 해당주민들이 강제퇴거 일시 등 사전고지를 제공받지 못한 채 갑자기 들이닥친 집행관과 철거용역업체 직원들에 의해 집에서 강제로 축출당하는 상황을 경험하게 되고, 많은 경우 어린 자녀들도 이러한 과정을 당하거나 옆에서 지켜보는 상황이 발생하고 있다.

○ 생가철거 및 기물파손 문제

퇴거가 이루어지지 않은 상태에서 이루어지는 강제철거가 문제인데, 많은 재개발지구에서 이 같은 일들이 발생하고 있다. 강제철거는 완전한 퇴거가 이루어지기 전에 주택 안에 있는 주민들을 일시적으로 집 밖으로 몰아낸 후 이들이 보는 앞에서 집을 철거하였는데, 이로 인해 가재도구 등이 심하게 파손되고 있다.

○ 철거과정에서의 폭력행위

강제철거의 집행은 물리적인 충돌의 위험이 높고, 실제로도 모든 지역에서 물리적 충돌이 발생하고 있다. 이는 무리한 강제철거에 저항하는 주민들의 분노 표출도 한 원인이지만, 강제철거 과정에 철거용역업체 직원들이 동원되는 데에도 큰 원인이 있다. 이들은 강제집행 과정에 대한 사전교육을 받지 않은 채 집을 부수는 행위에 동원되고 있고, 이에 따라 완전한 퇴거가 되지 않은 상태에서 자신들의 집이 철거되는 것에 저항하는 주민들과의 사이에서 심한 몸싸움과 폭력사태가 발생하고 있다.

○ 철거민 농성시 단전·단수 행위

강제철거와 주민들의 저항이 막바지로 이르면, 주민들 일부가 망루를 설치하고 퇴거에 물리적으로 저항하는 사태로까지 번지는 경우가 많은데, 이러한 극한적 투쟁이 정당한가 또는 효과적인가의 문제와 상관없이, 이 정도 단계까지 갈등이 심화될 경우에는 철거를 당하는 측과 철거를 강행하려는 측 사이에 감정적으로도 깊은 불신과 대립이 발생하는데, 이 경우 철거를 강행하려는 측에서 기본적인 인권마저 침해하는 현상이 종종 나타나고 있다. 이 같은 일들은 용산참사 이전에도 재개발지구에서 나타나고 있었는데, 그 대표적 행위 중의 하나가 사람이 아직 거주함에도 단전과 단수를 통해 주민들을 압박하는 것이며, 그 갈등이 더욱 심화된 경우에는 이들을 고립시킨 채 생필품의 반입조차 막는 경우가 발생하고 있다. 단전･단수 조치와 고립화가 단순한 강제철거 반대를 넘어선 불법행위에 대한 대처라 하더라도, 기본적으로 이는 국민의 기본권을 침해하는 행위이다. 더구나 노약자나 어린이가 있는 경우에도 단전과 단수가 행해지고 있어 시정이 필요하다고 하겠다.

○ 동절기, 장마철, 심야 및 새벽철거 문제

부적절한 시기에 이루어지는 강제철거･퇴거의 문제로, 강제철거가 부득이한 경우라 하더라도 최소한 동절기와 장마철 그리고 심야나 새벽시간은 피해야 함에도 강행하고 있다. 서울시의 경우 겨울철 강제철거 금지원칙을 밝힌바 있으나, 여전히 겨울철 새벽 철거가 이루어지고 있는 실정이다.

4. 맺음말

“쾌적한 도시환경 및 살기 좋은 주거지를 조성하여 공공복리의 증진에 기여하는 것”이라고 하였다. 재개발사업을 통해 조성하려고 하는 ‘살기 좋은 주거지’는 과연 어떤 곳일까? 우뚝우뚝 솟은 고층 아파트에 말끔하게 포장된 도로, 적당한 놀이터와 공원, 각종 편익시설이 건설되어 있다는 것만으로 살기 좋은 주거지라고 할 수는 없을 것이다. 물론 쾌적하고 편리한 물리적 환경은 그 자체가 살기 좋은 주거지의 중요한 요소임에는 틀림없다. 하지만 주민들의 생활형편이나 요구를 제대로 반영하지 않은 채 주택과 건물만 근사해졌다고 이곳을 살기 좋은 주거지라 하기는 어렵다. 도시정비를 통해 살기 좋은 주거지를 만들기 위해서는 몇 가지 사항들에 주목해야 한다. 첫째는 주민들이 원하는 정비를 해야 한다는 점이다. 정비대상지역은 거의 대부분 사람들이 생활하고 있는 곳이다. 그렇다면 정비의 내용이나 방식 등은 살고 있는 사람들이 원하는 방향으로 이루어져야 한다. 두 번째는 주변지역과 조화를 이루어야 한다. 내 집이나 우리 동네만이 잘사는 것이 아니라 우리 모두가 잘 살아야만 진정한 살기 좋은 주거지가 될 수 있다. 그리고 세 번째는 물리적 환경만이 아니라 가능한 사회·경제적 환경이 개선될 수 있는 계기를 줄 수 있어야 한다. 말하자면 도시정비를 통해 잘 살 수 있는 꺼리를 제공한다면 더 할 나위가 없다 하겠다. 이제 주거지정비를 통해 도시환경도 개선해야 하며, 나아가 주민들이 안정된 생활을 해 나갈 수 있도록 새로운 방안을 모색하고 또 추진해 나가야 할 것이다. 그리고 마지막으로 사업추진과정상 강제퇴거와 철거는 불가피한 경우에 한해 최소한도로 이루어져야 하고, 실제 집행과정에서는 기본적인 인권과 안전문제가 보장될 수 있도록 제도적 장치가 강화되어야 한다.

그 동안 재개발사업은 저소득층 밀집지역의 물리적 환경을 개선하는데 중점을 두었으며, 정작 지역주민들의 사회·경제적 환경을 개선하는데는 큰 비중을 두지 않았다. 그 결과 지난 30여 년간의 재개발사업은 사회·경제적 여건이 나아지지 않은 저소득층의 공간적 확산과 더불어 반지하 주택이나 비닐하우스 등 가까스로 노숙을 면하는 수준의 열악한 공간에서 생활하는 주거빈곤층을 발생시키는데 기여하였다. 그러나 이제는 해당 지역주민들의 생활환경 특히 사회·경제적 환경까지 개선할 수 있는 도시정비방안을 모색해야 하며, 바로 지금이 그 시기라 여겨진다.

참고문헌

건설교통부, 2002, 주택백서

건설교통부·대한주택공사, 2003, 서민주거안정을 위한 주택백서

대통령비서실 사회통합기획단, 2003, 주거지정비사업의 갈등양상과 공공성 제고방안

대한주택공사, 1999, 커뮤니티 개념을 도입한 도시정비활성화 방안

서울시, 2007, 뉴타운사업에 따른 원주민 재정착률 제고방안

안건혁, 2003, “기성시가지정비와 신도시 개발”, 월간 국토 제257호, 2003년 3월호, 국토연구원

양재섭, 2008, 서울 도시재생의 현주소와 과제, 시정연 워크샵 발표자료

한국도시연구소·서울시정개발연구원, 2003, 서울시 재개발지역 주민연구 : 철거가 지역주민들에게 미치는 영향

도시재개발사업의 올바른 정책 방향과 제도 개선 과제

변창흠(환경정의 토지정의센터장, 세종대 교수)

1. 속도전이 빚은 용산 참사

◯ 속도에 미친 재정비사업

- 이명박 정부나 구청, 조합, 시공사 등 대부분의 주체에게 도시재정비사업의 속도는 사업의 성패와 성과를 결정짓는 중요한 기준이 되고 있음

- 이명박 정부는 외곽이 아닌 도심지역 주택공급 확대방안을 주택정책의 기조로 설정하여 재개발사업 촉진을 위한 규제완화를 통해 재개발 사업의 신속한 추진을 독려해 옴

- 구청은 지역환경 개선과 고급주거지 개발을 위해 재개발사업의 신속한 추진을 지원함

- 조합과 시공사에게 속도는 곧 돈이기 때문에 수익성 제고를 위해 모든 수단을 강구해서라도 재개발사업의 신속한 추진을 위해 노력해 왔음

- 어떤 주체도 수십년간 거주하고 영업을 해 온 거주자와 세입자, 상인들의 생존권이나 지역환경 파괴에 대해 충분히 배려하는 계획수립과 추진과정을 선호하지 않음

◯ 국정운영 철학이 빚은 필연적 부작용

- MB정부는 촛불집회 이후 국민의 생존권 보호와 국정난맥상에 대한 주장을 법질서 확립과 국가기강 정립의 차원에서 접근하여 인신구속을 확대

- 조합과 세입자/상가입주자들 간의 보상을 둘러싼 갈등과 생존권 주장조차 불법행위로 간주하고 대규모 경찰특공대를 투입하여 무력진압을 시도

- 재개발사업을 경제살리기와 일자리 창출 수단으로 인식하여 재개발 사업의 신속한 추진을 강조함으로써 밀어붙이기식 사업 추진과 이를 지원하기 위한 구청과 경찰의 개입을 초래

- 생존권과 정당한 보상을 요구하는 일반 국민들과 사회 취약계층의 주장을 국정발목잡기와 떼법, 도심테러, 폭력행위자 등으로 규정하여 강력한 진압 강요

◯ 상업적 개발과 속도전의 표본이 된 용산4구역 재개발사업

- 낙후된 상업지역이 서울의 새로운 부심으로 지정되고 미군부대 이전이 확정되면서 개발압력이 가중

- 연이은 주상복합개발과 뉴타운 사업의 시행으로 투기세력이 집중되어 부동산 가격이 최근 7-8년 동안 최대 10배 이상 폭등

- 용산 4구역은 저층도시지역을 고급주상복합 단지로 개발하는 사업으로 막대한 개발이익 발생 기대

- 2006년 4월 정비구역으로 지정된 이후 2007년 2월 조합이 설립되고 2007년 4월 재개발사업 인가, 10월 관리처분계획 인가 등 고속으로 사업 추진

- 부도심 지역이면서도 상업적 이익이 극대화되는 주상복합중심의 용도배분이 이루어졌고, 막대한 개발이익이 발생하였음에도 세입자나 입주상인들에게는 단기간에 최소한의 보상금만 지급하고, 강제철거에 돌입

◯ 생존권 보호에 대한 사회적 배려를 역행

- 지난 수십년간 재개발사업은 끊임없는 가옥주와 세입자들의 생존권 투쟁의 역사

- 생존권 투쟁과 수많은 희생의 결과 최소한의 주거권과 보상을 제도화하였으나, MB정부의 재개발 규제완화와 밀어붙이기식 사업 추진으로 과거의 사업방식으로 회귀

- 전국적으로 추진 중인 재개발사업과 뉴타운 사업에서는 저가주택 대량 멸실과 원주민 재정착 부족, 주거수준의 하락 등으로 재개발을 둘러싼 갈등이 더욱 확대될 전망

◯ 사회적 배려 없는 재개발은 막대한 사회적 혼란과 비용을 초래

- 2005년 11월 프랑스 이민자 폭동은 실업과 저소득 등으로 사회적으로 배제된 이민자들의 집단적 저항으로 막대한 사회적 비용을 초래

- 2008년 2월 10일 발생한 숭례문 화재는 도시계획도로 건설과정에서 발생한 보상불만에서 비롯된 것으로 전 국민에게 엄청난 상처를 초래

- 단기적인 사업 추진과 가시적인 성과 위주의 개발사업 추진은 결국 사회전체에 엄청난 희생과 비용을 초래할 수 있음을 보여주고 있음

◯ 재개발사업의 궁극적인 목표와 사업추진 방식에 대한 재검토 필요

- 현재의 재개발사업은 사람이 아니라 장소의 개선에, 주거수준 향상이 아니라 고급주택공급에 최우선 가치를 부여하고 있음

- 저렴한 소형주택을 대량으로 멸실하는 반면, 중대형 고급주택을 대규모로 공급하는 개발방식이 지속되는 경우 소득이 획기적으로 증가하지 않는 한 무주택 저소득층의 거주 공간은 완전히 사라질 수밖에 없음

- 따라서 재개발사업의 궁극적인 목적과 추진 방식에 대한 전면 재검토가 필요함

2. 재개발 사업을 둘러싼 주요 쟁점의 평가

1) 재개발사업의 목적은 무엇인가?

◯ 주거환경개선과 주거생활의 질 향상을 넘어서

- 현행 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)에서는 법의 제정목적을 ‘... 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는....’ 것으로 규정하여(도정법 제1조), 도시환경이나 주거환경을 개선함으로써 주거생활의 질을 제고하는 것으로 이해하고 있음

- 정비의 대상이 되는 지역은 ‘도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역’(도정법 제1조)이 되며, 그 요건은 토지의 효용성, 과소토지, 건축물의 노후ㆍ불량 등을 기준으로 선정됨(시행령 별표 1)

- 따라서 현행 도정법에서는 주거환경의 개선에 최우선을 두고 있으며, 이 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하는 데 초점이 맞추어져 있으며, 이를 수행하기 위한 사업인 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 등도 모두 주거환경을 개선하는 사업으로 규정하고 있음

- 지금까지 우리나라의 재개발사업은 기존의 노후⦁불량주택을 철거하고 새로운 주택을 건설하는 것이 일반적인 모습이었음. 주거환경개선이 주거생활의 질 향상으로 이어지기 위해서는 주거환경개선의 대상이 되는 지역에 거주하는 주민들에 대한 복지대책이 최우선적으로 고려되어야 하나 지금까지의 재개발사업에서는 사업추진이 최우선 가치였고, 주민의 소득이나 주거복지에 대한 대책은 부차적인 고려대상에 머물렀음

◯ 이명박 정부에 의한 재개발사업의 목적 변질

- 이명박 정부가 출범하면서 재개발사업의 목적은 기존의 주거환경 개선에서 주택공급 확대와 경제활성화에 초점이 맞추어지기 시작하였음

- 국토해양부는 ‘국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안’(9.19 대책]에서 뉴타운 추가지정과 재건축 등 수도권 도심의 재건축 촉진정책을 발표함. 종전의 도시외곽 신도시 개발이 도시확산(Sprawl)을 유발하였으므로 도심공급 활성화 등을 통해 도시 내 충전개발(Infill-Development)이 바람직한 것으로 판단

- 이 대책에서는 수도권에 매년 30만호 수준의 주택을 공급하되, 도심 내 재건축, 재개발, 역세권개발 등을 통해 18만호를 공급하겠다고 발표하였음. 수요가 있는 곳에 공급하기 위해 민간공급 확대에 중점을 두고 ‘기존 도시 내’에 전체 주택의 60% 수준을 공급하겠다는 구상임

<표 1> 2009～ 2018년 수도권의 지역별 공급계획

구 분	현상태	정책시행	합 계
계 (A+B)	180만	120만	300만(100%)
기존도시내 공급 (A)	100만	80만	180만(60%)
① 광역 재정비	35만	25만	60만
② 재개발·재건축	22만	15만	37만
③ 역세권	-	16만	16만
④ 다세대․다가구	20만	10만	30만
⑤ 주상복합	3만	5만	8만
⑥ 준공업지	-	3만	3만
⑦ 기숙사형 주택 등 대체주택	-	6만	6만
※ 단독․민간자체사업 등	20만	-	20만
도시근교 및 외곽 공급 (B) ※ GB, 산지․구릉지, 신도시 등	80만	40만	120만(40%)

출처: 국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안(2008.9.19)

- 이를 위해 광역재정비방식인 뉴타운사업에 대해서는 절차를 단축하고 지구지정 면적을 완화하여 2018년까지 60만호를 건설하도록 유도함

- 재건축 재개발사업에 대해서는 사업추진 절차를 단축하고 후분양제나 조합원 지위양도 금지 등의 규제를 완화하여 사업을 촉진함으로써 2018년까지 38만호를 공급함

<표 2> 재건축 재개발 사업 촉진을 위한 규제완화 사항

규제명	개선 방안
인․허가 등 절차규제	- 중복심의 생략 및 주민의 신속한 의사결정을 제도적으로 보장하여 사업기간 절반 단축(3년 → 1년 6개월)
안전진단	- 안전진단 절차 간소화(2→1회), 판정기준 합리화 및 실시시점 조기화(정비계획 수립후 → 수립전)
시공자 선정시기	- ‘사업인가 후’에서 ‘조합설립인가 후’로 조기화
재건축 후분양제	- 분양가상한제 도입(‘07.9)으로 실효성이 저하되고 초기자금 조달에 장애 ⇒ 폐지 (착공시 입주자 모집)
조합원 지위 양도 금지	- 조합원 지위에 대해 양도세가 부과(‘06.1), 재개발과 형평성 등을 고려 ⇒ 폐지
층수 제한	- 2종 일반주거지역 최고 15층을 평균 18층으로 개선

출처: 국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안(2008.9.19)

- 경제난국 극복 종합대책(2008.11.3)에서는 실물경제 활성화를 위해 부동산 및 건설경기의 활성화 방안으로 부동산 투기관련 규제완화와 함께 재건축 규제완화 방안을 발표함

- 9.19 대책에서 소형주택․임대주택 의무건설 등의 규제는 시장안정 및 개발이익 환수장치 보완을 전제로 검토하기로 하였으나, 이 대책을 통해 소형평형 의무비율을 현행(60㎡이하 20% 이상, 60～85㎡ 40% 이상)에서 85㎡이하 60%로 탄력적으로 적용할 수 있게 하였으며, 용적률을 국토계획법 상한까지 허용하고, ‘임대주택의무 비율제’도 사실상 폐지하여 정비계획상 용적률 초과분에 대해 일정비율(30~50%)을 보금자리 주택으로 환수하는 방식으로 전환하기로 함

- 이에 따라 재개발 재건축사업은 주거환경개선이나 주거생활의 질 향상이라는 목표를 넘어 건설경기의 활성화와 경제살리기의 일환으로 추진되기 시작함. 그 결과 재개발 및 재건축사업은 신속하게 과감하게 추진되는 것이 경제활성화에 기여할 수 있다는 명분을 얻게 되었음

2) 재개발사업은 공익사업인가? 민간개발사업인가?

◯ 재개발사업의 성격

- 재개발사업은 당초 국가 또는 지방자치단체가 노후불량주거지를 정비하던 사업으로 1983년 이후 조합이 중심이 된 합동재개발방식으로 전환된 것

- 따라서 재개발조합은 행정기관으로부터 권한을 위임받아 재개발사업을 추진하기 때문에 재개발사업은 공익사업의 성격을 띠고 있음. 재개발사업의 공익성은 정비계획의 수립, 정비계획의 효과, 관리처분계획의 효과, 토지수용권 부여 등에서도 분명히 드러남

◯ 재개발사업 공공성의 법률적인 근거

- 현행 도정법에서는 도시 전체의 관리차원에서 특별시, 광역시, 50만이상의 시는 도시⋅주거환경정비기본계획을 수립하고 시장⋅군수⋅구청장은 이 계획에 맞추어 정비계획을 수립하도록 규정하고 있음(도정법 제 3조 1항)

- 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 함(도정법 제4조 1항).

- 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획은 제1종지구단위계획 및 제1종지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 보기 때문에 도시관리계획의 결정효과를 지님(도정법 제 4조 5항)

- 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용(도정법 제 40조) 등

◯ 도시의 장기적 발전계획과 무관한 정비구역 지정

- 정비구역의 지정은 물리적 노후도, 호수밀도, 과도필지, 접도율 등 물리적 조건을 기준으로 구역별로 이루어지기 때문에 도시 전체 차원이나 생활권 단위의 활용이나 거주자의 복지에 대해서는 고려하기 힘든 구조임

- 또한 정비예정구역의 지정 등이 부동산 가격을 상승시켜 정비사업의 추진을 방해할 뿐만 아니라 기존 거주자들의 주거비 부담을 상승시키고 있음

◯ 부동산 개발사업 방식으로 추진되는 재개발사업

- 도정법상의 공익적인 규정에도 불구하고, 재개발조합이 중심이 된 민간개발사업과 동일한 방식으로 운영되고 있음

- 조합은 당초 원주민의 민주적인 참여를 보장하기 위하여 도입된 제도이나 조합의 자격은 토지 등의 소유자에 한정되고, 비조합원인 세입자나 상가입주자들은 참여가 배제되고 있음

- 조합은 개별조합원이나 세입자나 상가입주자들에게 보상금을 적게 줄수록 조합과 조합원의 수익이 커지는 구조이므로 재개발추진 과정에서 보상을 둘러싼 갈등이 상존할 수밖에 없음

- 현재의 재개발사업에서는 부동산 개발이익을 전제로 조합원들로 구성된 조합이 사업을 추진하기 위하여 정비업체, 시공사, 설계사무소, 철거용역회사, 감정평가기관을 자기비용으로 고용함에 따라 조합전체의 이익과 상충되는 개별조합원이나 세입자들의 이익은 배제될 수밖에 없음

- 현재의 재개발사업 구조에서는 만성적으로 불공정한 힘의 관계가 형성되어 소수자의 이익은 보장받기 어렵게 되어 있음

3) 광역재개발인가, 사업지구 재개발인가?

◯ 기존 재개발사업의 한계와 광역적 재개발

- 기존의 도시재정비방식은 개별사업단위로 추진되어 생활권 단위에서 종합적인 정비가 부족하였으며, 재정비사업이 민간주도로 시행되었기 때문에 충분한 도시기반시설을 설치할 수 없었음

- 서울시는 행정목적을 위해 동일 생활권 지역 전체를 대상으로 도시기반시설을 충분히 확보하면서 지역특성에 부합하고 주민의 의사를 존중하는 새로운 커뮤니티 개발(community development)을 새롭게 도입함(서울특별시, 2004).

- 기존의 재정비사업에 대한 이러한 문제의식 때문에 생활권 단위의 광역적인 도시재정비가 필요하게 되었고, 공공부문이 주도적인 역할을 담당하는 대안적인 정비방식을 요구하게 되었으며, 뉴타운사업은 광역적인 개발과 공공부문의 주도적인 역할을 강조하기 때문에 이러한 문제를 잘 해결해 줄 수 있는 사업방식으로 수용되었음

◯ 광역적 단위의 계획과 구역단위의 사업추진

- 뉴타운사업은 생활권 단위로 계획이 수립되지만 실제 사업은 재개발사업, 재건축사업 구역단위로 추진되고 있음

- 광역적 단위에서 필요한 기반시설 확충과 사업구역 단위의 사업성 부족이 뉴타운사업 추진 지연의 원인으로 작용함

- 이러한 현상은 광역적 단위에서 사업을 추진하더라도 실제 생활권에 대한 인식이 부족할 뿐만 아니라 개별사업 구역단위의 사업성 제고 욕구가 워낙 강한 반면, 생활권 단의 계획을 이행하기 위한 공공지원이 거의 없기 때문임

4) 누가 재개발사업의 주민인가?

◯ 재개발사업 추진 과정에서 주민 참여의 한계

- 재개발 구역단위에서 단기간의 수익성 극대화를 추구하는 재개발조합에서 주민들의 참여는 형식적인 절차에 불과함

- 현행 제도상 주민참여는 주민공람, 관리처분인가, 주민대표자회의 등으로 구성되어 있으나, 조합과 정비업체, 시공사 등으로 구성된 사업추진 구조에서 조합원들의 적극적인 참여는 제한적일 수밖에 없음

- 재개발사업의 목적이 조합원과 조합의 수익극대화 혹은 추가부담금 최소화에 있기 때문에 재개발사업 추진과정에서 주민들의 참여는 재산권의 보전과 개발이익의 배분에 목적이 있지 지역사회의 장기적 발전방안이나 지역재생방안에 대한 협의와는 무관함

◯ 세입자와 세입상인은 주민이 아니다.

- 정비사업의 추진 과정에서 조합의 설립, 추진위원회의 구성, 관리처분 등 핵심적인 결정에 참여하는 주민은 토지 등 소유자로 한정되어 세입자나 세입상인들은 참여의 기회가 원천적으로 부재함

. 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 함(도정법 제13조 1항)

- 조합설립 추진위원회는 토지 등 소유자의 과반수의 동의(도정법 제13조 2항)

- 추진위원회의 조합 설립 시 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의(도정법 제 16조 1항)

- 정비사업의 시행을 원활하게 하기 위해 구성되는 주민대표회의는 토지소유자, 건축물 소유자, 지상권자로만 구성되어 있음(도정법 제 26조 1항). 주민대표회의는 건축물의 철거, 주민이주, 토지 및 건축물의 보상, 정비사업의 부담(도정법 제 26조 4항), 관리처분계획 및 청산, 상기 사항의 변경(도정법 시행령 37조 3항)에 대해 의견을 제시할 할 수 있도록 규정하고 있음. 그러나 세입자나 세입상인들은 주민들로 인정되지 않기 때문에 주민대표회의에도 참여할 수가 없음

- 관리처분계획의 인가를 받기 전에 관계서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견 청취(도정법 제 49조 1항): 이 경우에도 세입자나 세입상인들은 의견청취의 대상이 되지 못함

5) 원주민은 재정착할 필요가 있는가?

◯ 원주민 재정착률 제고의 불필요성에 대한 논리와 한계

- 재개발사업이 도시환경이나 주거환경을 개선함으로써 주민들의 주거생활의 질 향상에 기여하기 위해서는 재개발사업을 통해 개량된 주택이 노후⦁불량주택에 거주하는 주민들에게 제공될 수 있어야 함

- 이를 위해서는 재개발대상지역의 주민들이 재개발사업을 통해 최소한 기존의 주거수준보다 향상된 주택에 거주할 수 있도록 주택이 공급되어야 함. 또한 새로 공급되는 주택은 재개발대상 지역의 주민들의 소득으로 부담할 수 있는 금액으로 제공될 필요가 있음

- 그러나 지금까지 재개발사업에서는 재개발대상지역의 주민들에게 주거생활의 질을 향상시키는 주택을 직접 공급하기 보다는 노후⦁불량주택을 철거하고 중대형 고급 아파트를 공급함으로써 도시 전체적으로 주거생활의 질을 향상시키는 방식을 채택하였음.

- 원주민이 새로 조성된 주거지에 반드시 거주할 필요가 없다는 논리의 기저에는 주택의 총량공급 확대 효과로 인한 주택가격 하락효과와 주택의 여과효과(filtering-down effect)로 설명될 수 있음

- 그러나 실제 재개발사업 추진 과정에서는 개발이익의 향유를 목적으로 한 투기적 자금이 유입되면서 주택가격이 상승하여 재개발사업 완료시 주택공급가격은 상승할 수밖에 없음. 재개발을 촉진하기 위하여 규제를 완화하는 경우 규제완화의 효과가 바로 자본화되어 재개발대상 주택가격을 다시 상승시키는 악순환 구조가 형성됨

- 주택의 여과효과는 신규 고급 주택의 공급의 결과 아래계층이 주택을 구입할 수 있어야 발생할 수 있으나, 소득상승이 전제되지 않은 채 대규모로 주택이 멸실되고 고가주택이 공급되는 경우 이를 구매할 수 있는 능력이 부재함

◯ 원주민 재정착률 부족 문제

- 뉴타운사업과 도시재정비촉진법에 의한 재정비촉진지구사업은 당초 도시 내 낙후지역을 활성화하고 원주민의 재정착률을 높이기 위해 제안되고 입법화되었으나, 결과는 이와 반대의 모습으로 나타나게 되었음

- 뉴타운사업에서 원주민 재정착률이 낮은 이유는 뉴타운 대상지역은 소형 저가주택인 반면 신규로 공급되는 주택은 중대형 고가주택인 데 근본적인 원인이 있음

- 특히 뉴타운사업에서는 규제완화의 일환으로 소형주택의무화 비율을 완화하여 중대형 위주의 주택공급을 가능하게 하면서 원주민의 입주가 불가능하게 되었음

- 정비사업의 주택규모별 건설비율을 살펴보면, 주거환경개선사업이나 주택재개발사업에서 85㎡이하의 소형주택 비율은 도정법에서 보다 도시재정비촉진법에서 공급비율이 크게 줄어들고 있음

. 주택재개발사업의 경우 도정법에서는 전체 주택의 80% 이상을 85㎡이하로 공급하도록 규정하고 있으나, 도시재정비촉진법에서는 60% 이상만 건설할 수 있도록 제도화하여 60㎡이하의 소형주택 비율이 종래의 40%에서 20%로 감소되는 반면 85㎡를 초과하는 주택의 비율이 20% 이하에서 40% 이하로 확대

<표 3> 주택규모별 건설비율

정비사업		주거전용면적
		60㎡이하	60㎡초과〜85㎡	85㎡ 초과
주거환경개선사업	도정법	90% 이상		10% 이하
	도촉법	80% 이상		20% 이하
주택재개발사업	도정법	80% 이상		20% 이하
	도촉법	60% 이상		40% 이하
주택재건축사업	300세대 이상	20% 이상	40% 이상	40% 이하
	300세대 미만	60% 이상		40% 이하

주: 1) 도정법: 도시 및 주거환경정비법

2) 도촉법: 도시재정비 촉진을 위한 특별법

출처: 서울특별시(2007)

- 뉴타운사업의 원주민 재정착률 부족은 이 지역에서 세입자 비중이 높음에도 불구하고 임대주택의 공급은 부족하기 때문임

- 시범사업과 2차 뉴타운사업지구의 현황자료를 보면 총 147,648가구 중 세입자는 107,083가구에 이르러 72.53%를 차지하고 있으며, 이중 왕십리(84.68%), 교남(80.15%), 한남(81.76%), 중화(80.18%), 영등포(86.88%), 노량진(82.11%), 천호(83.63%) 등은 세입자의 비중이 전체가구의 80% 이상을 차지하고 있음

- 뉴타운지역에서 임대주택 건립비율은 평균 14.5%, 세입자 대비 19%에 불과하여 뉴타운 22개소(한남뉴타운, 중화뉴타운, 시흥뉴타운, 창신숭인뉴타운은 계획수립 중이라 제외)의 총세대수(277,156세대) 대비 세입자세대(200,226세대)의 비율은 72.24%에 불과함(김세웅의원실 국감자료)

- 소형주택과 임대주택이 공급되더라도 새로 공급되는 주택을 구입하거나 전세금을 납부할 능력이 부족하여 원주민 재정착률을 낮추고 있음

<표 4> 재개발사업 전후 세입자 거주실태 비교

구분	주택규모				주택가격
	12평 이하	12평 ~18평	18평 ~25.7평	25.7평 초과	3천만원 미만	3천만원 ~4천만원 미만	4천만원 ~5천만원 미만	5천만원 이상
이전	32.9%	44.4%	14.5%	8.2%	39.8%	24.1%	19.1%	16.9%
이후	100.0%	-	-	-	-	-	-	100.0%

6) 얼마나 보상을 해야 하는가?

◯ 생활보상을 보장하지 않는 보상 기준

- 공람공고 3개월전 세입자들에게 임대주택입주권, 이주대책비와 동산이전비, 임대주택입주권을 부여하고 있는 반면, 상가세입자의 경우 공익사업 실시로 인한 휴업기간에 발생하는 영업용 자산의 감가상각비, 인건비, 시설비, 이전비 등 다양한 비용을 감정평가 결과에 따라 보상( 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 47조)

- 주택 세입자의 경우 가옥주와 2년 단위로 계약하기 때문에 재개발사업의 장기성을 고려하면 임대주택입주권과 이주대책비 등을 수령할 수 있는 세입자는 거의 없음

- 상가세입자의 경우 권리금과 인테리어비용 등 영업을 위해 투입된 비용이 보상되지 않을 뿐만 아니라 영세사업자로 소득신고를 제대로 하지 않기 때문에 재산권 영업권 평가금액을 제대로 보상받기 어려운 구조

◯ 평가의 공정성과 폭력행위

- 감정평가는 조합에서 선정한 2개 업체가 실시하도록 규정하고 있으나, 감정평가기관 선정은 조합이 결정, 비용도 조합이 지불하므로 개별조합원이나 상가세입자들에게 불리하게 평가

* 감정평가업체와 철거업체 선정과정에 뇌물수수 가능성 존재

- 가옥주나 상가세입자의 경우 보상에 합의하지 않는 경우 폭행, 절도, 수도파손, 전기차단, 영업장에서 고성방가, 손님과의 시비 등 영업방해 행위

3. 재개발사업 개선을 위한 기본 방향

1) 재개발사업의 목적 재정립

- 이명박 정부 들어 재건축 재개발사업을 건설산업 지원이나 경제활성화의 일환으로 추진하기 시작하면서 재개발사업의 목적이 불투명하게 되었음

- 재개발사업을 촉진하기 위해 취해진 규제완화 조치는 절차를 간소화하고 거래를 활성화하며 용적률을 제고해주는 등 주로 사업성을 제고하기 위한 내용으로 구성됨. 이에 따라 재개발사업은 도시환경개선과 주택공급 확대, 일자리 창출 등 물리적 지표를 중심으로 성공여부가 평가될 수밖에 없음.

- 재개발사업을 물리적 환경의 개선이나 주택의 공급이 아니라 거주자의 주거생활의 질을 향상하는 데 초점을 맞출 필요가 있음.

- 재개발사업은 주거수준이 가장 열악한 지역을 대상으로 주거수준을 최소한 재개발사업 추진 이전 수준을 보장받을 수 있는 방식으로 추진할 필요가 있음. 만일 재개발사업으로 이러한 요건을 충족시킬 수 없다면 사업추진 자체는 정당성을 갖지 못하게 됨

- 재개발사업의 궁극적인 목적이 재개발지역의 주민에 맞추어 진다면, 재개발사업은 지역을 단위로 지역주민의 거주여건뿐만 아니라 생활여건, 취업, 교육 등을 종합적으로 정비하는 사업의 성격을 띨 필요가 있음. 이 경우 지역환경 개선인가, 주거생활의 질 개선인가를 넘어서서 지역단위에서 지역환경개선을 통해 삶의 질을 제고하는 방식으로 재개발사업이 추진될 필요가 있음

2) 재개발사업의 공공성 확보

- 재개발사업의 공공성을 확보하기 위해서는 물리적 조건을 기준으로 선정하는 정비예정구역 및 정비기본계획 방식을 전면 개편할 필요가 있음

- 도시 전체 차원이나 생활권 차원에서 지역의 발전방향을 미리 설정하고 이 방향에 적합하도록 개발을 유도하되, 사업추진 주체가 공공성을 지닐 필요가 있음

- 현재와 같은 조합중심의 사업추진 방식은 부동산 개발이익을 전제로 작동되는 기형적인 구조이므로, 개발이익을 부동산 시세 차익으로 사유화하는 것이 아니라 지역에 재투자하도록 제도화하는 방식으로 개편 필요

- 도시재개발사업이 공공성을 확보하기 위해서는 지역 환경과 지역주민을 동시에 발전시키는 지역일체형 개발방식의 도입이 필수적임. 이를 위해서는 가옥주와 토지소유자로만 구성된 조합보다는 공공부문과 토지 등의 소유자, 세입자, 지역사회단체, 전문가 등이 함께 참여하는 새로운 사업추진 주체를 설정할 필요가 있음

◯ 영국의 도시재생정책의 전환

- 영국은 1978년 DETR의 백서에 근거하여 자산주도형 도시재생정책을 추진해 왔으나, 상업적 재개발사업이 과도한 개발, 지역 간 격차의 확대, 재개발지역 주민들의 복지저하 및 주민참여 부족 등의 문제점을 유발함에 따라 1997년 이후부터는 커뮤니티가 주도하여 물리적 환경개선뿐만 아니라 사회경제적 재생을 종합적으로 고려하는 전략으로 수정함

- 영국의 지역재생을 담당하는 주체는 커뮤니티 조합(Community Association)과 HAT(Housing Action Trust)가 가장 대표적임(서수정, 2008).

- 지역단위에서 주거지재생을 담당하는 커뮤니티 조합은 공공과 민간의 협력을 통해 구상되며 정비사업 초기부터 정비사업 추진단계의 건설사업 추진, 분양, 거주자 관리, 입주 후 관리업무까지 담당

- HAT는 주거환경 개선뿐만 아니라 주민들의 교육 및 복지, 개발이익의 배분, 기존 자산의 활용에 대한 컨설팅 업무까지 담당

3) 재개발 주체의 참여 보장

- 재개발사업의 정당성이 재개발지역 주민의 주거향상과 생활의 질 제고에 있다면, 재개발사업의 추진과정에서 재개발 지역 주민의 참여는 필수적임

- 현행 재개발사업에서 주민은 토지 등의 소유자로 구성된 조합원에 한정되고 재개발지역에서 가장 취약한 주거 및 생활여건에 거주하고 있는 세입자나 영세상인들은 참여할 수 있는 통로가 전혀 없음

- 토지 등의 소유자로 구성된 조합이 재개발사업의 추진 주체가 되면서 주민의 참여는 부동산 가치의 증식을 위한 공동이익단체의 성격으로 변질되고 있음. 따라서 재개발사업의 목적이 부동산 가치의 증식이 아니라 지역사회 전체의 사회 경제적 재생에 있다면 지역 내 모든 주민의 참여는 필수적임

- 현재의 재개발사업에서는 부동산 개발이익을 전제로 조합원들로 구성된 조합이 사업을 추진하기 위하여 정비업체, 시공사, 설계사무소, 철거용역회사, 감정평가기관을 자기비용으로 고용함에 따라 조합전체의 이익과 상충되는 개별조합원이나 세입자들의 이익은 배제될 수밖에 없음

- 현재의 재개발사업 구조에서는 만성적으로 불공정한 힘의 관계가 형성되어 소수자의 이익은 보장받기 어렵게 되어 있음

4) 순차적 재개발을 통한 뉴타운사업의 속도조절

- 서울시 주거환경개선정책 자문위원회에서는 뉴타운사업의 추진으로 인한 연도별 권역별 주택수급 규모를 추정한 결과를 발표하였음

- 분석 결과 2006-2010년까지 멸실되는 가구 수는 136,346호인 반면, 뉴타운 사업을 통해 신규로 공급될 주택호수는 67,134호에 불과하여 멸실되는 주택의 절반에도 미치는 못하는 것으로 나타났음

- 실제 주택이 공급된다고 하더라도 소형주택이 멸실되고 주택가격과 전세가격이 모두 상승하기 때문에 입주가 불가능한 것으로 나타났음

<표 5> 재건축 재개발 사업 촉진을 위한 규제완화 사항

구분	2006	2007	2008	2009	2010	계
멸실	13,525	24,973	18,098	31,061	48,689	136,346
공급	9,707	12,145	11,669	11,074	22,539	67,134

- 서울시 주거환경개선정책자문위원회에서는 권역별로 신규공급량과 멸실량을 추정하여 수급균형을 판단하여 관리처분인가 시에 활용하겠다는 구상을 발표하였음

- 그러나 권역별로 신규공급량과 멸실량이 근접한다고 하더라도 신규로 공급되는 주택에는 기존 가옥주나 세입자가 입주하기 힘든 고가의 주택이므로, 멸실과 공급의 수급 균형뿐만 아니라 부담가능한 주택의 공급을 동시에 고려하여야 함

- 정부나 지자체가 가옥자나 세입자에게 추가적인 부담금을 획기적으로 지원해주지 않는 한 생활권별 수급조절을 통한 속도조절 뿐만 아니라 전체적인 재개발 재건축 및 뉴타운사업의 속도조절이 불가피하다고 판단됨

- 특히 이명박 정부에서 건설경기 활성화나 경기부양정책의 일환으로 재개발, 재건축 사업을 촉진하게 되면, 현재와 같은 수급 불균형뿐만 아니라 주택가격과 부담능력간의 불일치로 인한 원주민 재정착률이 급감할 것으로 판단됨

5. 재개발사업 개선을 위한 제도개선 방안

1) 재개발사업의 근본적인 개편을 위한 제도 개선

◯ 재개발사업의 목적 재정립과 관련법률 개편

- 재개발사업의 목적을 주거환경 개선이 아니라 지역의 종합적인 재생으로 설정하고 이를 제도화

- 도정법 제정상의 목적을 지역환경개선과 주거생활의 질 향상이 아니라 지역사회의 재활성화를 통한 생활여건 개선과 삶의 질 제고로 설정

- 도정법상 사업추진의 특례 형태로 운영되고 있는 뉴타운에 대해 규정하고 있는 도시재정비촉진법은 도시전체 차원에서 계획적인 정비가 어렵고 현재의 재개발사업의 문제점을 더욱 증폭시키고 있으므로, 입법 폐지하고 도정법에 포함

◯ 공공기관에 의한 재개발 사업 시행과 관리

- 재개발사업의 궁극적인 목적을 지역의 종합적인 재생으로 설정한다면, 사업추진은 공공기관이 직접 수행하거나 공공기관과 주민 등의 참여를 통해 구성된 지역재생조합(가칭)이 수행하는 것이 바람직함

- 지역재생조합은 주택개량 뿐만 아니라 지역주민의 교육, 보건, 문화, 복지 등을 종합적으로 검토하여 지역재생계획을 수립하고 이를 실행, 관리하는 책임을 맡게 됨

- 지역재생사업은 수익성을 전제로 하는 사업이 아니기 때문에 정부나 지자체는 지역경제 활성화나 지역균형발전, 지역주민의 복지증진을 위해 공공재원을 투입하여 지역재생을 지원하여야 함

- 지역재생방식으로 재개발사업을 수행하지 않는 경우에는 철저하게 민간개발방식으로 전환하여 사업추진을 위한 공공개입을 최소화해야 함. 이 경우 각 지역의 재개발을 위한 기본방향은 정비기본계획을 통해 미리 수립하고, 민간사업자는 이 기본계획의 범위 내에서만 민간개발사업의 형태로 사업을 추진함

- 이 경우 개인재산권의 보호, 세입자와 세입상인들의 권리보호, 철거 및 강제 이주에 대해서는 미리 공정한 기준을 설정하고 이를 준수하도록 의무화함

◯ 재개발사업의 추진여부 및 시행인가 기준의 강화

- 재개발사업 추진 여부를 물리적 노후화 정도가 아니라 지역재생의 필요성과 도시의 장기적 발전방향과 연계하여 평가하도록 구역지정 기준을 수정

- 사업시행인가나 관리처분계획 인가 시 기존 거주자들의 주거수준이나 복지가 하향하지 않는 것을 기본 조건으로 규정

- 재개발사업의 추진이 주택공급 확대나 부동산 개발사업의 일환으로 변질되지 않도록 개발사업의 총량과 시행시기 등을 조정

◯ 재개발사업의 개발이익을 지역사회 재투자 유도

- 재개발 사업의 개발이익을 조합원이나 조합의 이익이 아니라 지역사회의 기반시설 확충이나 일자리 창출, 문화시설 등에 재투자하도록 제도화

- 재개발사업 추진주체는 관리처분 후 청산하는 것이 아니라 재개발 완료 후에도 지역사회의 관리운영주체로 존속하도록 개발이익을 관리운영 비용으로 활용

- 조합원의 추가부담 경감을 위해 지분공유형 주택 등 다양한 주택유형의 주택을 공급

2) 기존 제도 개선안의 한계

◯ 제 3자 개입 금지정책

- 한나라당은 지자체, 조합, 세입자를 제외한 제3자의 개입을 금지하고 불법화하는 방안을 입법화하겠다고 주장하고 있음. 제3자 금지는 1980년 국보위에서 신설한 노동탄압 규정으로 국제규약이나 ILO 헌장에 위배되어 1997년에 폐지된 조항임. 노동현장에서 상급 기관의 개입, 전국단위의 노동자 단체 결성, 나아가 노동자의 이익을 대변할 정당까지 구축되어 있는 반면, 세입자들은 특별하게 지원해 줄 수 있는 기관이나 주체가 부재

- 합의되지 않는 조건을 강제하기 위해 철거회사나 경찰력이 폭력을 행사. 이를 지원하기 위해 개입하게 되는 경우 제3자 개입금지로 처벌하게 된다면 보상이나 처분에 동의하지 않는 가옥주, 세입자나 상가입주자 등은 아무런 조력을 받지 못하게 됨

◯ 분쟁조정위원회 설치와 외부감사제 도입

- 재개발사업의 투명성 제고와 분쟁조정을 위해 필요한 조치임

- 다만, 현재와 같이 조합과 이를 지원하는 전문기관이 정보나 권한을 보유하고 있는 상태에서 정보력과 자금력이 부족한 세입자나 상가입주자들이 분쟁조정위원회에서 설득력 있는 논리를 도출하는 데 한계

◯ 보상기준의 현실화 방안

- 보상에 합의하지 못하는 조합원의 경우 대부분 개발이익의 재배분 요구로 근본적인 해결책이 되지 못함

- 개발이익의 환수장치가 부족한 상황에서 보상기준을 현실화하여 시가보상을 하는 경우 재개발 추진과정에서 발생하는 개발이익을 사유화

◯ 서울시 주거환경개선정책자문단의 개선 방안의 한계

- 원주민 재정착률 부족, 세입자 대책 부재 등에 대해 근본적인 해결책을 제시하지 못함

- 뉴타운사업을 어떻게 추진할 것인가의 문제는 정책적인 판단의 문제이므로 서울시가 검토 후 추후 결정할 사항으로 규정하였으나, 향후 지자체장 선거 시 뉴타운 추가지정이 또다시 정치적인 쟁점이 될 것. 뉴타운 추가지정에 대한 반대의견 부재함

- 생활권 단위의 수급조절시스템을 대안으로 제시하였으나, 전체적인 뉴타운 사업의 속도조절이 필요함

- 정비사업의 공공성 강화를 위해 개발요건의 완화와 정비사업 추진자금 융자 확대 등을 제시했으나 결과적으로 가옥주, 지주들로 구성된 조합의 이익을 극대화 가능성이 있음. 개발이익 환수장치 없는 상태에서 사업 촉진을 위한 인센티브와 지원제도는 개발이익의 크기를 키울 뿐 세입자나 해당지역에 전혀 도움이 되지 못함

3) 재개발사업 추진상의 문제점 개선을 위한 제도개선

◯ 원주민 재정착률 제고를 위한 방안

- 공공임대주택 건립의무비율을 현행 17%에서 충분한 물량으로 확대하도록 하되, 인근지역의 임대주택 공급 상황을 고려하여 설정

- 뉴타운사업의 촉진을 위해 규정하고 있는 소형주택 의무비율을 개선하여 소형주택이 충분히 공급될 수 있도록 원상회복 필요

. 특히 재건축사업에서 소형주택의무화 비율 폐지 취소

- 도정법에 규정하고 있는 순환재개발 방식을 뉴타운사업에 의무적으로 적용

◯ 주택세입자, 영업세입자를 위한 공익적 옹호계획가 제도 도입

- 현재의 사업구조에서는 세입자의 이익을 대변할 주체가 전무하여 비전문적인 기존 철거경험자로부터 정보와 투쟁전략을 인수

- 구청이나 시청이 전문가로 구성된 재개발사업지원전문가단을 구성하여 재개발사업지구별로 파견

. 현행 뉴타운지구별 MP가 전체 사업계획을 총괄하는 반면, 재개발사업 지원전문가단은 세입자나 비동의조합원의 이익을 대변하는 공익계획가의 역할을 수행하게 됨

◯ 보상기준 재정립

- 세입자 보상 기준 일자를 현행 구역지정공람공고일 3개월 전에서 사업시행인가 3개월 전으로 개정하여 세입자를 보호

- 영업세입자의 휴업보상비를 현실화하고 상가권리금을 보상하며, 정비사업 종료 후 선입주권을 보장

◯ 정부의 도심재개발촉진을 통한 주택공급 확대 정책을 전면 재검토 필요

- 9.19 대책 등을 통해 뉴타운사업, 도시재개발사업을 촉진하기 위하여 재건축 규제완화와 조합원 지위양도 금지 등을 규정하고 향후 분양가 상한제 등을 추진하고 있음

- 분양가 상한제 시행 시 재건축주택의 분양가격이 상승하여 원주민 재정착률이 더욱 악화될 뿐만 아니라 주택가격 상승의 원인이 될 수 있음

◯ 강제 철거시 인권 기준 준수

- 유엔인권위원회 결의 등 국제기준에 부합하게 강제퇴거시 관할관청, 경찰 등 공공기관이 준수해야 할 인권기준을 지침화

- 재개발철거는 민간철거용역회사가 자의적으로 판단하고 추진할 것이 아니라 공공기관이 직접 참관하고 추진상의 문제점이 없는지를 확인 필요

뉴타운․재개발사업 과정에서 주민분쟁 사례

-뉴타운 재개발지역 조합원 중심으로-

나눔과미래 지역사업국장 이주원

1. 조합 내부에서도 밥그릇 싸움 치열

뉴타운 재개발 사업은 ‘주거환경개선’이라는 공익적 성격이 있지만 조합과 지주 등 관계자의 처지에서 보면 ‘자본이익’을 창출하는 기회를 주기도 한다. 이 때문에 모든 사람이 조금이라도 덜 손해를 보거나 더 이익을 내려고 안간힘을 쓴다. 이는 조합장 비리와 조합원 간 다툼이 발생하는 원인이 된다.

가장 대표적인 분쟁 유형은 재개발 사업 주도권을 잡아 거기서 떨어지는 `떡고물`을 먹으려는 싸움이다. 많은 재개발 지역에서는 초기 단계부터 추진위원회가 난립하는 현상이 벌어진다. 업계에 따르면 구리뉴타운 수택1동 지역은 추진위원회가 4개였고, 흑석뉴타운 3구역은 한때 5개까지 분열됐다가 현재 2개가 대립해 서로 발목을 잡고 있다. 이런 분열은 각종 소송으로 비화하면서 큰 후유증을 남긴다.

조합이 설립된 이후에도 많은 문제가 있다. 특히 조합 내 의결기구인 총회와 대의원회, 추진위원회는 형식적인 조직으로 전락하고 소수 집행부가 모든 권한을 행사한다. 조합장이 시공사를 선정하면서 뒷돈을 받고 심지어 이중 분양까지 하는 사기 사건이 생기는 것은 이런 구조에서 비롯된다.

2. 조합설립동의서 징구시 비용분담에 관한 사항 미기재로 인한 조합설립인가 무효 판결사례

도정법 시행령 제26조(조합설립인가신청의 방법 등) ① 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 토지등소유자의 동의는 국토해양부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법에 따른다.<개정 2008.12.17>

② 제1항에 따른 동의서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.<신설 2008.12.17>

1. 건설되는 건축물의 설계의 개요

2. 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액

3. 제2호에 따른 비용의 분담기준

4. 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항

5. 조합정관

③조합은 법 제16조제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 조합설립의 인가를 받은 때에는 정관이 정하는 바에 따라 토지등소유자에게 그 내용을 통지하고, 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.<개정 2008.12.17>

현행 도정법 시행령 제26조 제2항 제3호에 따라 조합설립동의서 징구시 ‘건축물이 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개력적인 금액에 대한 분담기준(토지등소유자 가구별 분담액)’을 동의서 동의내용에 명시해야 하는데, 대다수의 재개발추진위원회는 이를 명시하지 않은 채 동의서를 징구하여 분쟁이 발생하고 있다.

부산 사하구 00동 재개발사업구역은 조합원들이 이 문제로 부산지법에 소송을 제기해 조합설립 무효 판결을 이끌어 냈으며, 서울 중구 00동 도시환경정비사업구역의 조합원도 이 문제로 서울중앙지방법원에 소송을 제기해 조합설립 무효 판결을 이끌어냈다.

현재 성북3구역 주민대책위원회 등 다수의 뉴타운 재개발지역 주민들이 조합설립동의서 징구시 비용분담에 대한 사항 미기재에 대해 주민감사청구 등 조합설립추진위원회 및 재개발조합 등과 분쟁이 발생하고 있다.

3. 조합설립추진위원회 단계에서 시공사를 선정하여 시공사 선정 무효 판결 사례

현행 도정법에서는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업 추진시 시공사의 선정은 조합설립 인가 이후에나 가능. 즉, 시공사 선정은 재개발조합의 고유 권한이다. 그러나 영세한 조합설립추진위원회는 재개발사업의 추진을 위한 자금 차입이 필요한데, 주로 자금을 지원해주는 곳이 바로 시공사인 건설업체들이다.

작게는 몇 억에서 많게는 몇 십억씩 추진위원회에 자금을 지원하는 건설사들은 추진위원회 단계에서 가계약 또는 시공사의 선정을 요구하여, 다수의 재개발사업구역들은 추진위원회 단계에서 시공사 선정이 이루어진다. 추진위단계에서 시공사 선정이 이루어지면 주민들의 시공사 선정 권한이 배제됨은 물론 향후 주민들의 재산상의 피해가 예상되며, 도정법에 명시된 조합설립 후 공개, 경쟁입찰방식으로 시공자를 선정하라는 법률 또한 위반하는 것이다.

그렇기 때문에 추진위원회 단계에서 시공사를 선정한 재개발지역은 조합설립추진위원회 및 재개발조합과 분쟁이 심각하게 불거진다. 성북구 보문3구역 등 여러 지역에서 추진위원회 단계에서 시공사 선정한 주민총회의 결과를 재판부가 무효 판결을 내렸다.

4. 관리처분 주민총회에서 개별감정가(권리가액)를 통보하지 않아 분쟁이 유발된 사례

현행 도정법 상, 조합설립동의서 징구시 개관적인 비용분담의 기준을 제시하고, 사업시행인가 후 감정평가를 통해 관리처분계획 총회 전에 조합원들에게 개별감정가(권리가액)와 추가분담금의 금액을 통보해줘야 하는데, 다수의 재개발조합에서 이를 시행하지 않고 있다.

이유인 즉, 사업성이 낮은 주택재개발사업구역일수록 개별감정가가 낮게 나온다. 따라서 조합원들의 입장에서는 재개발사업의 메리트(개발이익은 적거나 아예 없고, 추가분담금만 늘어나기에)가 없어 관리처분총회가 무산될 확률이 높다. 그러므로 재개발조합은 이를 숨기고 있다가 관리처분총회 자리에서 통지 후 일사천리로 관리처분총회를 진행, 결의한다. 물론, 이 관리처분총회장에는 재개발에 반대하는 주민대책위 쪽 주민들의 출입은 철저히 통제한다.

은평구 응암7구역도 관리처분총회 전에 개별감정가와 추가분담금액을 통보하지 않고 관리처분총회를 진행 추인하여 은평구청으로부터 관리처분계획인가를 득했으나, 조합원들이 법원에 소송이 제기하여 관리처분총회무효 판결이 받은 사례가 있다.

5. 현금청산과 관련된 분쟁 사례

도정법 47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.

1. 분양신청을 하지 아니한 자

2. 분양신청을 철회한 자

3. 제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자

현행 도정법 제47조는 분양신청을 하지 않은 조합원에 대해 현금청산을 하는 조항이다. 그러나 현금청산자에 대해 명확한 법규가 불비하여 재개발, 재건축 현장에서 많은 분쟁이 일어나고 있다.

인천 용현동에서 200여세대의 규모로 진행 중인 재건축사업에서 조합원 A씨는 분양신청을 했고 관리처분계획인가가 끝난 후 실시된 동·호수 추첨까지 마친 상태에서 조합에 분양신청 철회서를 제출해 현금으로 청산해 줄 것을 요구했다. A의 요구에 조합은 협의를 통해 청산금을 조절하려 했으나 의견조율에 실패해 사업진행을 위해 A를 대상으로 소유권이전청구 소송을 제기했다. 이에 A는 조합을 상대로 청산금 7600만원을 달라는 취지로 맞대응했다. 사건을 담당한 인천지법 김지혜 판사는 “재건축사업의 조합원은 특별한 사정이 없는 한 조합에게 조합규약 효력이 발생한 이후에는 신탁약정에 따라 소유권이전등기절차를 이행할 의무가 있다”며 “도시정비법상 관련 조항들의 취지를 고려해 볼 때 조합원은 분양신청 기간 안에서만 분양신청을 철회할 수 있다고 해석해야 하며 이는 강행규정이다”고 판단해 A의 청구를 기각하고 조합의 손을 들어줬다. 아울러 조합정관에서 관리처분계획인가 이후 10일 내 분양계약을 하지 않는 조합원은 현금청산한다는 조항도 법의 규정에 위배되는 것으로 효력이 없다고 판시했다.

수원 화서주공2단지 재건축조합을 상대로 조합원들이 제기한 청산금지급 소송에서는 법원이 조합원의 손을 들어줘 대조를 이루고 있다. 이 사건에서도 조합원들은 분양신청기간에 분양신청을 하고 관리처분계획인가 이후에 분양신청을 철회했다. 담당 법원인 수원지법 제9민사부는 “도시정비법 제47조제2호에 따라 조합은 조합원들에게 아파트와 토지지분에 대해 현금청산 해줘야 한다”며 “조합원이 조합에서 탈퇴하고자 하는 경우에는 허용하는 것이 타당하고 조합은 분양신청 철회일부터 150일 이내에 현금으로 청산할 의무가 있다”고 판단했다.

이처럼 분양철회를 두고 법원의 해석이 엇갈리는 것은 도시정비법 제47조제2호에서 분양신청을 철회하면 현금청산을 할 수 있다고 규정, 시행령 제48조에서 당사자 사이에 협의해서 청산금액을 산정할 수 있다고 할 뿐 별다른 기준을 두고 있지 않기 때문이다. 입법 당시에는 재건축사업이 활기를 띄고 있었기 때문에 현금청산을 하는 것보다는 분양을 받아 개발이익을 얻는 것이 더 이익이었기 때문에 분양신청까지 한 후에 분양신청을 철회하는 경우가 많지 않았다.

따라서 분양신청 철회를 사업이 완료되기 전에 언제든지 할 수 있는 것인지 아니면 어느 시점 전까지 해야 하는지 해석이 엇갈리고 있는 것이다.

현재 왕십리뉴타운의 한 가옥주의 경우 분양신청을 아예 하지 않았음에도 재개발조합이 막무가내로 현금청산을 하지 않아 현재 재개발조합에 대해 소송을 제기한 상태이며, 이외에 휘경4구역 가옥주 등 많은 뉴타운 재개발지역의 주민들이 현금청산을 요구하고 있으나 재개발조합은 이를 외면하고 있어 분쟁이 격화되고 있다.

6. 기타 분쟁사항

-뉴타운 재개발사업은 서민들의 전 재산인 ‘집’ 한 채를 담보로 하는 사업임에도 치킨가게를 열어도 선 수행하는 사업성 검토를 하지 않는 문제 제기

-터무니없이 높은 재개발조합의 운영경비 문제를 둘러싼 잡음 : 주민들은 조합장 및 임원의 회계부정 문제 제기

-정보공개를 둘러싼 재개발조합과 주민들간의 분쟁 : 재개발조합이 정보를 공개하지 않아도 처벌규정이 미약하므로 대다수의 주민들은 뉴타운 재개발사업 과정의 모든 정보로부터 차단당하고 있어 분쟁 발생

-조합원의 권리를 박탈하는 서면결의서 동의방식을 둘러싼 분쟁 : 인감증명서를 첨부하지 않아 구두 징구 및 서면결의서 위조 가능, 기 확보된 서면결의서를 통한 주민배제 주민총회 가능 등 조합민주주의와 주민참여 봉쇄에 대한 분쟁 발생 등

재개발조합과 세입자(주택 및 상가) 사이의 분쟁 사례

주거권연합 조직강화위원장 신동우

1. 쪽방․고시원 거주자에 대한 주거이전비 미지급 사례

-동자동 쪽방거주자 사례 : 주거상실에 대한 보상금이 5만원?! 5만원에 내쫓기는 고시원 입실자!

박00님은 건설일용일을 하다 건강악화로 수급을 받게 된 고시원생활자이다. 2007년 7월20일부터 개발지역 내 있는 H고시원에서 월세23만원을 내며 생활했습니다. 고시원은 별도로 보증금이 필요 없기 때문에 일자리를 잃은 박00님에게는 작지만 소중한 공간이 되었다. 동네가 재개발된다는 이야기를 들은 것은 2008년 5월. 자활근로에 함께 일하는 동료들로부터 처음 전해들었다. 조합이나 구청에서는 아무런 정보도 주지 않았던 것이다.

박00님은 집을 비우라는 얘기를 들었고 인근 고시원으로 이주했다. 이후 고시원원장은 아무런 약속도 되지 않았던 5만원(입금주:고시원 원장 핸드폰 번호)만을 입금했다. 박00님에게 세입자대책은 고작 5만원에 불과했던 것이다.

◀ 박ㅇㅇ님 통장, 고시원에서 쫓겨나는 대가로 받은 보상은 고작 50,000원에 불과하다.

-2007년 행정법원 판례에도 드러났듯, 주거이전비 지급은 주택의 형태로 규정하는 것이 아닌 사용 실태에 따른 실제 주거여부에 따라 판단해야 합니다. 주거이전비는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 규정에 의한 정당한 세입자 권리의 하나로서 조합은 즉각 지급해야 합니다.

-쪽방·고시원거주자도 주거이전비 및 동산이전비(이사비) 지급해야 : 영등포구청이 진행했던 공익사업 구역의 쪽방거주자들이 영등포구청를 상대로 ‘주거이전비지급거절처분무효확인’ 소송에 이겨 주거이전비를 받아낸 사례

2. 턱없는 상가세입자 영업손실보상금 : 권리금만 3억 냈는데 6700만원 받고 나가라니…

① 사례 1 : 서대문구 가재울뉴타운3구역에서 `J철강`을 운영하던 A씨는 지역 재개발로 막대한 재산 피해를 보았다. 330㎡ 규모 점포에서 철강제품을 취급하던 그는 이 점포를 내기 위해 권리금 3억3000만원을 포함해 5억원 이상을 투자했다. 하지만 뉴타운 개발로 그가 보상받은 돈은 고작 6700만원뿐이다. A씨는 "똑같은 규모로 점포를 내려면 3억원이 넘는 권리금 외에 시설이전비 2억원 등 10억원이 필요하다"며 "조합이 산정한 보상비로는 아무것도 할 수 없다"고 전했다. 그는 이어 "현실성이 전혀 없어 어떻게 책정됐는지 조합 측에 문의했지만 속시원한 답변을 듣지 못했다"며 불만의 목소리를 높였다.

② 사례 2 : 인근 지역에서 `교촌치킨` 체인점을 낸 B씨도 억울하기는 마찬가지다. B씨도 권리금으로 3200만원, 가맹비 6000만원, 부대시설비 2000만원 등 총 1억2700만원을 투자해 장사를 시작했다. 하지만 조합이 영업보상비와 시설ㆍ상품이전비 등의 명목으로 지급한 금액은 겨우 1895만원이다. 뉴타운 개발로 1억원 이상을 고스란히 날린 셈이다. B씨는 "가재울뉴타운뿐만 아니라 이번에 사고가 난 용산을 비롯해 왕십리뉴타운 등 모든 재개발 지역의 상인 세입자들이 이와 똑같은 피해를 보고 있다"며 "최소한 다시 장사를 할 수 있는 수준의 보상이 이뤄져야 한다"고 주장한다.

③ 턱없이 부족한 보상비

현재 재개발 지역 상가는 토지보상법 시행규칙에 근거해 상인 세입자에게 3개월분의 휴업보상금을 지급하면 철거를 진행할 수 있다. 세입자가 요구하는 임시매장이나 대체상가, 권리금 손실 보전액 등은 전혀 포함돼 있지 않다. 이런 구조적인 문제 때문에 재개발 지역에서 조합과 세입자 간 분쟁의 불씨가 되고 용산 4구역처럼 극렬한 대결 구도로 치닫는다.

권리금은 기존 점포를 인수할 때 상인이 관행적으로 지급하는 돈이지만 법의 보호를 받지 못한다. 당연히 보상금 산정 기준이 되는 토지보상법도 권리금을 인정하지 않고 있다. 권리금은 점포 크기와 영업 활성화 정도에 따라 적게는 수십만 원에서 많게는 수억 원에 달한다.

이번 용산 4구역 세입자 중 상당수도 수억 원의 권리금을 날리게 돼 이를 보전해줄 것을 요구한 것으로 알려졌다. 그렇지만 권리금에 대한 법적 규정이 없어 이를 보상할 방법은 없다. 현실과 법의 괴리로 상인 세입자는 그 피해를 보상받을 길이 없는 것이다.

3. 주택․상가세입자들에 대한 재개발조합과 경비용역업체의 폭력 사례

1) 재개발조합에 의한 상가세입자 영업 방해 사례

용역직원을 동원하여 영업하고 있는 상가의 영업을 방해하는 등 재개발구역 내 상가세입자들의 생존권을 다양한 방법으로 위협하고 있다.

“저희 용산 4구역 지역에 지주조합의 횡포에 대해 언급하겠습니다. 현재 이주한 점포보다 영업을 하고 있는 점포가 더 많은데도 지주 조합은 영업방해를 목적으로 공사 하기전의 작업인 팬스(가림막)를 높게 설치해서 영업에 막대한 영향을 주고 있습니다. 또한 주거상가를 겸 하고 있는 영업집 주거공간을 계약서 상에 이주날짜도 안 지났는데 용역깡패들을 동원해서 무단으로 가택 침입을 해서 닥치는 대로 부수고 철거 하고 또한 부당함을 말하며 저지하는 세입자분을 폭행할려고 하고 그 세입자분이 피해자인데 가해자로 바뀌는 상황입니다, 그리고 영업을 하고 있는 점포에 손님으로 가장해서 옆 손님에게 시비를 걸어 싸우고 점포를 난장판으로 만드는 수법으로 영업방해를 하고 있습니다. 또한 이주한 빈 점포를 밤파 작업을 하고 각종쓰레기와 오물을 버려서 극심하 악취가 나게 해서 영업을 할 수 없게 방해 하고 있습니다. 이것이 용산 4구역의 현실입니다.”

(용산4구역 상가세입자의 증언)

2) 강제퇴거와 강제철거의 사례 :

① 용산4구역 재개발조합의 명도소송에 의한 강제퇴거 사례

“지주조합에서는 용산 4구역에서 영업하는 모든 상가에 명도 소송을 제기하게 되었고 이에 대응하기 위해 세입자 대책위는 변호사를 선임하게 되었 습니다. 그러나 본인에게는 청청병력 같은 소식이 날아 들었습니다. 건물주 최 수 영 씨가 저와 있었던 항의 소송을 빌미로 저의 업소를 강제 명도 집행하겠다는 소식이었고 변호사를 통해 자문을 구했으나 방도가 없다는 답변뿐이었고 어쩔 수 없이 가만히 앉아서 당할 수 밖에 없었습니다. 재개발이 아니면 있을 수 없는 어처구니없는 현상이었고 세입자를 탄압하는 피도 눈물도 없는 수단으로 악용 했던 것입니다.”

(용산4구역 상가세입자의 증언)

② 경비용역에 의한 강제철거 및 폭력행위 사례

-상도4구역 : 철거용역직원들이 상도4동 재개발 지역에서 사람들을 끌어내는 사진

-흑석재래시장에 조직폭력배 동원 사진 : 흑석시장 안에 들어와 폭력을 행사하는 철거용역들, 이날 양말가게를 하는 한 상인의 장사하는 가게 물건을 끄집어내고 끝내 폭력으로 상가를 철거했다.

-왕십리뉴타운 세입자대책위 사무실 침탈 사진 : 왕십리 뉴타운 세입자 대책위 사무실에 용역 직원 30여명이 철거를 한다는 명목으로 불시에 난입히여 주민 3명이 부상당하는 등 충돌이 빚어졌다.

김남근(참여연대 민생희망본부 본부장) 토론문

󰡐재개발-뉴타운 개발사업의 목표방식의 개선과

강제퇴거 시 인권침해 근절을 위한󰡑

시민사회단체의 10대 요구사항

<시민사회단체의 10대 요구사항요약>

1. 재개발-뉴타운 개발사업의 목표

재개발-뉴타운 개발사업의 목표를 개발이익(수익성) 극대화, 건설경기 부양, 강남대체 고급도시 개발 등의 왜곡된 목표에서 본래 목적인 “영세한 원주민의 낙후된 주거환경개선”으로 되돌려야 한다.

2. 소형저가주택, 임대주택 건설비율의 확대와 세입자에 대한 지원강화

영세한 가옥주와 세입자가 대부분인 원주민들의 재정착을 높이기 위해 원주민들의 소득능력과 주거수요에 맞추어 소형저가주택, 임대주택 건설비율을 확대하고 세입자에 대한 주택자금 저리융자 등 실질적 이주대책 지원을 강화해야 한다.

3. 분양가격, 임대보증금-임대료 산정방식의 전환

원주민의 재정착을 높이기 위해 개발과정에서의 부동산거품 가격인상분을 그대로 분양가격과 임대보증금.임대료에 반영하는 현행 가격결정 방식을 분양원가에 기초한 분양가격 결정, 원주민의 소득수준을 감안한 임대료차등부과 방식으로 전환해야 한다.

4. 순환재개발-순차적개발 방식으로 개발속도의 조절

동시다발적 이주수요를 야기하여 주변 전세값, 소형주택가격의 상승을 불러오는 과속개발방식을 수정하여 이주수요를 재개발사업내에서 해결할 수 있는 순환재개발이나 순차적 개발방식으로 개발속도를 조절해야 한다.

5. 민간의 분양가상한제의 유지

재개발-뉴타운 개발사업으로 주변집값이 상승하지 않도록 민간의 분양가상한제는 폐지되지 않고 차질없이 추진되어야 한다.

6. 광역공영개발 방식의 도입

용적율제고, 도로-공원-학교-문화시설 등 도시기반시설 설치비용 공적지원 등의 인센티브 부여를 통하여 원주민들이 광역공영개발을 선택하도록 하여 개발이익을 환수하고 도시계획에 맞추어 도시기반시설을 확충해야 한다.

7. 관할행정관청의 책임행정 확립과 위헌적인 제3자 개입금지제도 도입 중단

민간개발사업인 재건축과 달리 본질상 공공이 추진하는 공익사업인 재개발-뉴타운 개발사업의 취지에 맞게 관할행정관청인 시장,구청장이 사업주체와 영세가옥주-세입자등 사이의 분쟁에 적극 개입하여 사전적으로 분쟁을 예방, 해결하는 책임행정을 확립하고 이미 노동조합법에서 위헌성 시비와 유엔의 인권침해 지적으로 폐지된 바 있는 제3자 개입금지 제도 도입 시도를 중단해야 한다.

8. 정부의 개발드라이브 정책과 정치권의 선거악용의 중단

이명박 정부는 제2, 제3의 용산참사를 불러올 수 있는 뉴타운개발추가지정, 개발속도 단축 등의 개발드라이브정책을 중단하고 정치권도 보궐선거, 지방자치단체장 선거에서 표를 얻기 위해 재개발-뉴타운 공약남발을 삼가야 한다.

9. 강제퇴거 시 인권지침의 수립

국가인권위원회는 유엔인권위원회의 결의 등 국제기준에 부합하게 강제퇴거시 관할관청, 경찰 등 공공기관이 준수해야 할 인권기준을 지침화하고 공익사업의실현을위한토지의취득및보상에관한법률(공익사업법)에 그 법률적 근거를 마련해야 한다.

10. 철거용역의 불법폭력행위 근절

건축물을 부수는 철거행위와 철거현장의 철거민의 퇴거와 격리 등 인명을 다루는 경비업무는 전혀 성질을 달리하는 업무임에도 경비업 허가를 받지 않은 단순철거업체가 철거민의 퇴거와 격리 등 인명을 다루는 과정에서 불법폭력을 일삼는 행위를 근절하고 경비업체의 인명에 대한 안전, 인권 처리능력을 강화하기 위한 감독관청인 경찰서장의 책임을 강화하기 위해 경비업법, 행정대집행법 등을 개정하고 경찰서장의 직무유기행위에 대한 상급단체,국회의 감시기능이 강화되어야 한다.

󰡐재개발-뉴타운 개발사업의 목표방식의 개선과

강제퇴거 시 인권침해 근절을 위한󰡑

시민사회단체의 10대 요구사항

1. 재개발·뉴타운 개발사업의 본래 사업목적인 “영세한 원주민의 낙후된 주거환경개선”에 초점을 맞추어 현행 강남을 대체하는 중대형 위주의 고급도시개발, 개발이익 극대화를 위한 수익성 위주의 개발이라는 왜곡된 사업목표와 건설경기부양을 위한 잘 팔리는 아파트 위주의 개발과 이를 위한 무분별한 규제완화 라는 변질된 정부정책 방향을 수정해야 한다.

지난 1월 15일 서울시 주거환경개선정책 자문위원회는 그동안의 뉴타운·재개발·재건축 개발사업의 문제점을 종합적으로 검토한 후 새로운 보완발전방향의 필요성을 제기하였다. 소형저가주택 감소, 주변 전월세 가격의 상승, 주거부담능력의 격차 심화, 원주민 재정착율의 저조, 1-2인 고령자 가구 증가에 대비한 원룸형 주택 계획부족, 2010년-2011년 이주수요 집중, 지역별 수급 불균형, 아파트 공급위주의 정비사업, 구릉지 등 자연경관의 훼손, 정비예정지구의 역기능 등 현재 나타난 문제점들을 두루 지적하였다. 원주민들의 열악한 주거환경개선사업인 주택재개발사업이 이명박 전 서울시장에 의하여 강남을 대체하는 중대형 고급주택 위주의 고급도시개발정책으로 변질되고 여기에 시장에서 잘 팔리고 개발이익이 많이 남는 중대형 주택의 건설을 선호하는 건물·토지 소유자의 개발욕구와 맞물려 그야말로 지난 정부의 말에는 지난 정부의 초기에 강남재건축사업이 집값상승의 기폭제 역할을 하였던 것처럼 강북 재개발·뉴타운 사업이 집값상승의 기폭제 역할을 하였다. 현 이명박 정부는 더 나아가서, 재개발·뉴타운 사업이 드러내 부작용과 문제점 그 과정에서 이번 용산참사에서 드러난 것과 같은 주택세입자, 영세가옥주, 상가임차인 등 주거약자들의 아픔과 한은 아랑곳 하지 않고 2008년 9.19대책에서 오히려 뉴타운 지구를 2배 더 확대 추가지정하고 재개발·뉴타운 사업의 사업 속도를 1년 이상 더 앞당기겠다고 선언하며 이에 따르지 않는 서울시를 압박하고 있다. 경제위기를 건설경기부양으로 그 중에서도 도심에서의 재개발·뉴타운 개발 사업 등으로 돌파하겠다는 현 정부의 지향과 이러한 개발드라이브 정책에 따르지 않고 저항하는 자들에 대하여는 법질서를 확립하여 엄벌하는 본때(?)를 보여주겠다는 현 정부의 개발사업 태도가 이번 용사참사를 불러온 직·간접적인 원인이 되었음은 부인할 수 없는 사실이다.

2. 영세한 가옥주와 세입자가 대부분인 원주민의 재정착을 높이기 위해 원주민의 소득능력과 주거수요에 맞추어 소형저가주택, 임대주택 건설비율을 확대하고 및 보상대상 세입자의 자격취득요건을 완화하며 철거세입자 등에 대한 주택자금을 저리로 융자 등 실질적 이주대책을 마련해야 한다.

현재, 사업시행인가를 받은 2차 뉴타운을 보면, 장위뉴타운의 경우 오히려 4,538가구가 줄어드는 등 기성시가지에서 주택공급을 늘린다는 이명박 정부의 정책목표에도 불구하고 거의 주택공급확대 효과가 발생하지 않는 것으로 나타나고 있다. 뉴타운 사업지구는 영세민들의 밀집지구로 많은 세입자와 영세가구 소유자가 거주하여 소형아파트, 임대아파트의 수요가 많아 주택재개발사업의 경우 전체주택의 80%를 소형아파트(전용면적 25.7평, 공급면적 33평)로 건설하고 임대주택을 전체주택의 17% 건설하도록 하고 있으나, 뉴타운사업의 모법인 도시재정비촉진에관한특별법(이하 ‘도촉법’)은 오히려, 중대형아파트를 40%까지 건설하도록 하여 소형·임대아파트 의무건설비율을 완화해 주고 있기 때문이다. 50-60평의 중대형 주택은 보통 11평, 13평인 임대아파트 4세대를 차지하고, 보통 18평, 20평, 25평인 소형주택 3세대를 차지하기 때문에 중대형 주택을 40%로 확대한다는 것은 임대주택과 소형주택의 대규모 축소를 의미하여 장위뉴타운의 경우처럼 오히려, 세대수가 개발 전 보다 절대량에서도 줄어들게 되는 것이다. 이는 원주민의 주거환경개선이 목적인 주택재개발사업에 이명박 전 서울시장이 강남을 대체하는 고급도시 건설이라는 명목으로 ‘뉴타운’이라는 정치적 브랜드를 붙이고 강남대체용의 중대형 아파트 건설위주로 사업방향을 잡았을 때부터 이미 예견되었던 부작용이었다. 지금은 오히려, 소형아파트가 부족하여 강북 소형아파트가 투기의 대상이 되어 급등하고 있다. 주택재개발사업의 경우처럼 뉴타운사업의 경우에도 소형주택 의무건설비율을 80%로 높이고 중대형 주택의 건설비율을 20% 이하로 낮추어야 한다.

또한 2003년 도정법 제정시 세입자들의 임대주택 입주 신청 비율을 근거로 도입된 현행 17%만 지어지고 있는 임대주택의 의무건설 비율을 30%정도로 상향시켜 뉴타운·재개발사업지역 세입자들의 주거안정을 적극 도모해야한다. 또한 임대주택 신청 및 주거이전비 취득자격요건을 현행 ‘구역지정공람공고일 3개월전부터 거주한 무주택세입자’ ‘사업시행인가 3개월전부터 거주한 무주택세입자’로 완화하여 뉴타운·재개발사업으로 인해 보금자리가 박탈되는 세입자들의 주거대책을 적극 수립해야 한다. 그리고 공급이 절대 부족한 임대주택만으로는 세입자들의 주거대책을 마련할 수 없기 때문에 철거세입자에게 도정법 제36조(임시수용시설의 설치 등)에 명시된 ‘주택자금의 융자알선’을 정부차원에서 지원해야한다. 따라서 도시계획세 등을 활용한 ‘뉴타운 원주민 주거안정기금’을 조성하여 철거세입자 등에게 주택안정자금을 저리로 융자해주어야 한다.

3. 원주민 재정착을 높이기 위해 개발과정에서의 부동산거품 가격인상분을 그대로 분양가격과 임대보증금·임대료에 반영하는 현행 가격결정 방식을 바꾸어 분양원가에 기초한 분양가격 결정제도, 세입자의 소득능력을 감안한 소득수준에 따른 임대료 차등부과제도를 실시해야 한다.

뉴타운 사업지구(도촉법상의 ‘재정비촉진지구’)로 지정될 것이라는 소문만 나도 집값이 오르고 다시 사업지구 지정 후 사업의 진행정도에 따라 지속적으로 집값이 상승하고 이러한 집값상승분이 그대로 사업비용에 전가되다 보니 분양가와 임대료가 높게 책정되어 대부부이 저소득층인 원주민들이 그러한 분양가와 임대료를 감당하지 못하여 분양권을 전매하고 다른 지역으로 이주하거나 임대아파트 입주를 포기하고 있다. 원주민들이 분양받을 소형·임대아파트가 부족하고 분양가, 임대료가 높은 것이 원주민 재 정착율이 20%도 안 되게 하는 원인이다. 따라서 소득수준에 따른 임대료차등부과제를 실시하여 저소득층 세입자의 임대아파트 입주를 가능하게 하고 공영개발, 분양가상한제 등을 통하여 분양가를 최대한 낮추어야 한다.

아울러, 사회복지정책의 일환으로 저소득층에게 공급되고 있는 공공임대주택의 임대보증금과 임대료가 입주자의 소득수준에 대한 고려 없이 정해지고 있어 상당수 입주자가 입주를 포기하거나 입주 후에도 임대료 연체 등으로 퇴거위기에 처하는 등의 문제가 발생하고 있어 2008년 3월 공공임대주택의 임대보증금·임대료를 입지조건·규모, 입주자의 가구소득 등을 고려하여 차등 적용하는 임대료 차등부과제를 도입하는 법개정안이 시행되었으나, 그 내용이 임대료 차등부과제의 시행을 임대사업자의 일방적 재량에 맡겨 현재 1개 단지의 시범사업 수준에 머무르고 있는 등 임대료 차등부과제의 시급한 도입필요성에 비해 시행이 진척되지 못하고 있으므로 임대료 차등부과제를 임대사업자의 재정능력, 임대주택단지의 규모 등을 고려하여 국토해양부령으로 년차별 실시계획을 수립하여 임대주택단지별로 단계적으로 실시하도록 할 필요가 있다.(임대주택법 개정안 참조)

4. 한꺼번에 동시다발적 이주수요를 폭발시켜 주변 전세값·소형주택가격 폭등을 불러오는 현행 과속개발방식을 수정하여 이주수요를 개발과정에서 해결할 수 있는 순환개발방식이나 순차적-단계적 개발방식으로 재개발·뉴타운 개발사업의 속도를 조절해야 한다.

→ 이를 위하여 뉴타운 사업지구의 추가지정을 중단하고 기존에 뉴타운 사업지구로 지정되어 개발이 추진 중인 2,3차 뉴타운 33곳에 대하여도 단계적, 순차적 개발로 사업 속도를 조절해야 한다.

2차 뉴타운 11곳 중 48%(면적기준)만이 사업시행인가를 받아 이주를 시작하는데도 2만 세대의 이주수요가 발생하고 뉴타운 사업지구 주변에 이러한 이주수요를 수용할 소형아파트나 다세대·연립주택 등이 턱없이 부족하여 전세값, 집값 폭등의 진원지가 되고 있다. 3차 뉴타운까지 모두 사업시행인가를 받아 이주가 시작된다면 10만 세대 이상의 이주수요가 발생하여 지금과 같은 무분별한 사업지구 지정과 사업추진을 방치할 경우 단기간에 엄청난 이주수요가 발생하여 전세값, 집값 대란이 더욱 확대될 것이다. 즉, 더 이상의 뉴타운을 추가 지정하는 것을 중단하고 연간 서울시가 감당할 수 있는 이주수요를 예측하여 현재, 2010년까지는 완료될 것으로 예상되는 2,3차 뉴타운 사업의 시행인가도 연차적으로 최대한 분산시켜야 한다. 그리고 순환재개발 방식을 서둘러 적용해야 한다. 도시및주거환경정비법(이하 ‘도정법’) 제35조에 있는 순환재개발 방식을 적용하여 선 추진된 뉴타운 사업으로 건설된 임대아파트에 후 추진되는 뉴타운 사업의 이주수요를 수용한 후, 후 추진된 뉴타운사업이 종료되면 선 추진된 뉴타운 임대아파트를 임대분양하는 방식으로 뉴타운 사업자체에서 이주수요를 감당해 내야 한다. 특히, 2010년, 2011년에는 현저의 뉴타운 지정과 인허가 속도를 유지할 경우 10만 가구 정도의 이주수요가 발생하여 과속개발로 인한 부작용의 극대화할 우려가 있다. 서울시가 뉴타운 사업의 추가지정을 중단하고 뉴타운 개발의 사업속도를 점검할 수밖에 없는 상황은 어쩌면 당연한 것이다. 이렇게 뉴타운 개발사업으로 인한 문제점이 심각한데도 중앙정부는 2008.9.19.대책에서 이러한 행정경험은 아랑곳하지 않고 건설경기 부양을 위해 뉴타운 사업지구를 2배로 확대하고 사업속도를 1-2년 더 앞당겨 개발사업을 촉진하는 개발드라이브정책을 추진하겠다고 하고 있어 혼란을 주고 있다.

5. 재개발-뉴타운 개발 사업으로 집값상승, 부동산투기 만연의 부작용이 발생하지 않도록 민간의 분양가상한제는 폐지되지 않고 차질 없이 추진되어야 한다.

재건축·재개발 사업은 주택조합의 조합원총회를 통해 시공사를 선정하기 때문에 건설회사들은 시공사로 선정되기 위하여 통상적으로 조합원 부담을 최소화하고 일반분양분에서 수익을 얻는 지분제 사업계획안을 조합 측에 제시하게 된다. 이렇다 보니, 조합원 분양분과 일반분양분 사이의 가격차이가 크게 벌어지게 되고 시공사들은 일반분양분에서 최대의 수익을 얻기 위하여 조합과 시공사는 주변시세 보다 20-30% 높은 고분양가의 일반분양을 하게 된다. 노무현 정부 내내 서울시 집값상승을 주도한 것은 이러한 재건축, 재개발의 일반분양분의 고분양가이었습니다. 주변보다 20-30% 높은 분양가가 책정되면 그 주변 아파트가격도 이에 따라 상승하여 비슷한 가격을 형성하는 현상이 누적적으로 반복되어 재건축이 활발했던 강남과 송파 등 지역과 뉴타운 재개발사업이 활발했던 용산·성동 등 강북지역의 집값상승이 계속 반복되었던 것이다. 노무현 정부는 재건축·재개발의 위와 같은 지속적인 집값상승에 대처하기 위하여 후분양제, 소형아파트 의무비율, 개발이익환수제도 등 다양한 규제를 도입하였으나, 이러한 재건축·재개발의 사업구조 때문에 항상 새로운 규제에 따른 부담이 일반분양분에 전가되어 다시 더 높은 분양가가 책정되어 다시 주변집값을 끌어올리는 부작용이 반복되었다. 결국, 중복규제를 만들었으나 재건축·재개발사업에 따른 집값상승에는 효과가 없었다는 비판은 이러한 사업구조에 따른 영향을 제대로 분석하지 못하였기 때문이다. 위와 같은, 재건축, 재개발 사업과정에서 분양가와 주변집값을 서로 끌어올리는 악순환은 민간에도 분양가상한제가 적용되면서 어느 정도 진정되는 국면을 맞게 되었다. 일반분양분의 분양가가 주변시세보다 높지 않게 구조적으로 차단되어 일반분양분의 고분양가를 통하여 수익을 챙기는 사업구조가 불가능해졌기 때문에 조합원 부담분이 상승하면서 재건축·재개발대상 낡은 주택가격이 상승하는 것도 어느 정도 차단되게 된 것이다.

6. 용적율 제고, 도로·학교·문화시설·공원 등 도시기반시설 설치비용 지원 등의 인센티브를 부여하여 공영개발을 선택하도록 함으로써 개발이익을 환수하고 도로·학교·문화시설 등 기반시설을 최대한 확충하는 광역공영개발방식을 적극 도입해야 한다.

대통령직 인수위원회는 지난 3월 21일 도촉법의 ‘재정비촉진지구’를 강남재건축단지에도 도입하여 개별조합방식이 아닌 50만㎡(15만평) 광역단위로 SH공사, 주공 등이 사업시행을 맡아 광역공영개발을 추진하는 방안을 검토한바 있다. “공영개발을 하면 개발이익이 자연스레 환수되면서 재건축도 활발히 진행될 것이다”라는 이유에서였다. (재건축은 사적인 개발이어서 공영개발을 위해서는 법제도의 개정이 필요하나 재개발, 뉴타운 개발은 도정법·도촉법에서 이미 공영개발방식을 규정하고 있어 법 개정 없이도 공영개발이 충분히 가능하다.) 이 경우 원주민들의 반발이 최대 걸림돌인데, 용적률, 층고, 녹지율, 건축규제 등 규제를 완화하고 국민주택기금지원 등 인센티브를 제공하는 경우에는 반드시 공영개발을 선택하도록 한다면 원주민의 선택에 의한 공영개발도 가능할 것이다. 또 정치적·투기적 목적으로 5~10년 내에 후닥닥 개발하는 것이 아니라, 후세대와 함께 백년대계로 30~50년에 걸쳐 계획적·단계적으로 추진해야 제대로 된 도시계획 사업이 되지 않겠는가. 만약에 정 공영개발이 어렵다면, 재건축초과이익 환수제도처럼 뉴타운 개발사업의 경우에도 초과이익 환수제도를 도입하여 개발이익을 공적으로 환수하고 개발이익의 사적 전취에 따른 집값상승의 부작용을 최소화해야 할 것이다. 서울시는 공영개발은 건물과 토지를 전부 수용하는 방식이어서 토지주 등의 반발로 커서 실현이 어렵다고 하고 있으나, 원주민들이 공영개발을 선택하는 경우에는 용적률을 더 높여주는 등 위와 같은 인센티브를 부여하고 도로·공원·문화시설 등 기반시설 확충을 위해 공공자금을 투여하는 경우에는 원주민들도 공영개발을 선택할 수 있을 것이다. 실제로, 강남개발과 같은 도시개발에서 도로·문화시설·공원 등 많은 기반시설을 공공자금을 통하여 마련하였지 원주민들이 그 비용을 부담한 것은 아니었다. 부실한 건설회사를 살리기 위하여 공적자금을 9조원씩 투여하는 것보다 이러한 도시재정비사업을 위한 도로·공원·지하철·문화시설 등의 기반시설에 공적자금을 투여하는 것이 중소건설회사에 사업공간을 마련해 주어 경기부양의 효과측면에서도 훨씬 효과가 크고 세입자의 비율이 80% 가까이 되는 뉴타운·재개발 사업지구에서 원주민의 개발사업에 대한 저항을 최소화하면서도 가옥소유자와 세입자 모두의 이해를 조정하며 도시재정비 사업을 정착시키는 유력한 방안이 될 수 있을 것이다.

7. 민간개발사업인 재건축과 달리 본질상 공공이 추진하는 공익사업인 재개발·뉴타운 개발사업의 취지에 맞게 관할행정관청인 시장·구청장이 사업주체와 영세가옥주·세입자등 사이의 분쟁에 적극 개입하여 사전적으로 분쟁을 예방·해결하는 책임행정을 확립하고, 이미 노동조합법에서 위헌성 시비와 유엔의 인권침해 지적으로 폐지된 바 있는 제3자 개입금지 제도 도입 시도를 중단해야 한다.

용산참사가 발생하자 관할행정관청과 서울시는 민간의 개발사업에 행정기관이 개입할 수 없어 사업주체와 세입자 사이에 분쟁 예방과 해결에 나서기 어려웠다고 변명하고 있으나 이는 본질상 공공이 추진하는 공익사업인 재개발·뉴타운 개발사업의 입법취지에 반하는 주장이다. 주택재개발사업은 본래 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 대한주택공사 등 공기업에 위탁하여 추진하던 공익사업으로 원주민의 민주적인 참여를 보장하기 위하여 토지등 소유자가 조합을 설립하여 공공과 합동으로 개발사업을 추진한다는 소위 합동재개발방식으로 사업이 추진되면서 조합이 사업주체가 되고 있는 것이다. 이 경우도 재개발조합은 행정권한을 위임받은 행정기관(행정법상 공무수탁사인)이 되어 재개발사업을 추진하는 것이어서 재개발조합을 상대로 한 사업은 행정소송이 되고 재개발조합 임원의 비리는 공무원의 뇌물죄에 준하여 처벌하고 있다. 이러한 공익사업의 성격 때문에 도시및주거환경정비법은 재개발추진위원회의 설립. 조합설립. 정관의 변경·사업시행· 관리처분계획·공사완료·이전고시 등 처음부터 종료 시까지의 제반절차에서 반드시 관할관청인 시장·구청장의 승인·인가를 받도록 하고 있다. 따라서 관할관청은 이러한 일련의 승인·인가의 행정처분의 과정에서 사업주체로 하여금 세입자 또는 영세 가옥주와의 분쟁을 해결하도록 행정지도와 조건부인가 등의 행정행위를 할 수 있어 분쟁의 사전적 예방과 해결에 개입할 여지가 다른 개발사업에 비하여 매우 큰 것이다. 결국, 관할관청이 민원에 시달리는 것을 꺼려하여 모른 척 하려는 소극적 행정이 문제인 것이지 관할관청이 분쟁해결에 개입할 제도가 없는 것이 문제가 아닌 것이다.

그런데, 거꾸로 집권여당은 이러한 관할관청의 책임행정을 강화하려는 시도를 하기는커녕 오히려 재개발절차와 행정에 대하여 전문성이 없고 경험이 일천하여 전문가, 주거시민단체, 다른 재개발현장의 경험자의 도움이 절실한 세입자, 영세가옥주 등의 경제적 약자의 현실을 도외시하고 이러한 경제적 약자들이 외부의 전문가, 주거시민단체, 유경험자들의 교육·상담·지원 등을 받는 행위를 제3자 개입으로 금지하는 악법을 제정하려 하고 있다. 사업주체인 조합은 제3자인 시공사로부터 조합운영의 자금지원, 전문컨설팅업체의 지원, 용역업체의 지원 등으로 재정·조직·전문성 등 다방면에서 지원을 받는데 세입자 등의 경제적 약자는 그 지원을 차단하면서 도무지 대등한 당사자의 입장에서의 사업주체와의 협상은 불가능한 것이다. 유엔인권위원회 결의 제77호가 강제퇴거 대상자들에게 효과적인 자문이 이루어지지 않는 것을 인권침해로 보고 있는 것과 정반대되는 인권침해 악법을 제정하려는 것이다.

이미 과거 노동조합법상의 제3자 개입금지조항은 노동조합 활동가들의 노동조합의 활동을 지원하는 교육·상담·지지 연설, 지지 유인물배포 등 광범위한 지원행위를 형사 처벌하여 위헌시비가 여러 차례 있었고 1995년 7월 19일 유엔 인권이사회가 한국정부에 이러한 제3자 개입금지조항이 표현의 자유를 규정한 유엔인권 B규약 제19조 제2항을 위반한 인권침해한 것이라며 이의 재검토와 장래 재발방지를 보장하라는 권고를 함에 따라 폐지된 바 있다. 재개발현장에서 영세한 세입자, 영세가옥주에 대한 상담·교육·지지의 의사표현 등의 지원행위를 처벌할 수밖에 없게 될 이러한 제3자 개입조항은 과거 노동조합법에서의 위헌시비, 인권침해 시비와 마찬가지의 문제를 야기할 수밖에 없게 될 것이 자명한 것이다.

8. 이명박 정부는 제2, 제3의 용산참사를 불러올 수 있는 뉴타운개발추가지정, 개발속도 단축 등의 개발드라이브정책을 중단하고, 정치권도 보궐선거·지방자치단체장 선거에서 표를 얻기 위해 재개발·뉴타운 공약남발을 삼가야 한다.

이명박 정부의 원주민의 주거환경개선사업인 주택재개발사업, 뉴타운 개발사업을 건설경기부양의 핵심사업으로 삼아 밀어붙이기식 개발드라이브정책을 추진하려는 시도는 즉각 중단되어야 한다. 2008.9.19. 대책에서 정부가 뉴타운 사업지구를 2배로 확대하고 사업속도를 1-2년 앞당기겠다는 건설경기부양대책은 용산참사를 통하여 상징적으로 드러난 뉴타운·재개발사업의 문제점을 전혀 고려하지 않은 것이다. 1월 15일 서울시 주거환경정책 자문위원회의 평가와 보완개발의 필요성 지적처럼 문제점을 개선하지 않은채 과거 70-80년대식의 밀어붙이기식의 개발드라이브 정책은 또 다른 용산참사를 불러올 수밖에 없을 뿐만 아니라 개발지역과 주변지역의 부동산가격을 폭등시키고 도로·문화시설·환경·교통 등 도시계획을 고려하지 않은 아파트건설 위주의 난개발로 다음세대에게 얼굴을 들 수 없는 난개발의 도시를 만들게 되는 후과를 남길 수 있음을 명심해야 한다. 중앙정부의 건설경기 부양정책과 정치권의 선거공약으로 악용되지 않도록 재개발·뉴타운 개발사업의 행정책임자인 서울특별시는 영세한 원주민의 호민관으로서 행정의 중심을 잡아야 한다. 무엇보다도, 중앙정부는 일선 행정현장에서 많은 문제점을 경험하고 개선책을 고민하고 있는 서울시의 고민과 경험에 바탕한 개선책을 적극 수용하여 당장의 경기부양책에만 급급한 개발드라이브정책을 철회·수정하여야 할 것이다. 문제의 해결을 위해서는 서울시도 중앙정부와 정치권의 개발 드라이브 정책에 애매한 태도로 일관할 것이 아니라 서울시 주거환경개선 자문위원회의 지적을 서울시 정책으로 확립할 수 있도록 명확한 정책적 태도를 견지해야 할 것이다.

또한, 지난 국회의원선거에서 정치권이 재개발-뉴타운 개발현장의 현실을 무시한 채 오로지 표를 얻기 위한 목적으로 집값 상승의 욕망을 부추기며 현재의 뉴타운 지구를 더 확대하여 선거구내에 뉴타운 지구가 추가로 지정될 것처럼 공약을 내세운 것은 비판받아 마땅한 일이다. 이러한 무분별한 공약은 결국 서울을 더욱 집값 상승과 서민 주거 불안정의 악순환으로 몰아넣었다는 점은 두고두고 비난을 받을 수밖에 없을 것이다. 또한 서민들과 원주민들의 입장에서 공약을 내세워야할 야당인 민주당 후보들조차도 뉴타운 공약을 남발해 한나라당을 쫓아가는 행태를 보였다는 점도 지적하지 않을 수 없다. 특히, 오히려 총선직후 한나라당이 오세훈 서울시장에게 보인 뉴타운 추가지정을 촉구하는 식의 부당한 압박은 다시는 없어야 할 것이다. 내년이면 다시 지방자치단체 선거가 실시되는데, 구체적인 행정의 경험과 문제를 간과한 채 오로지 표를 의식한 개발공약이 난무할 경우 우리사회는 망국적인 난개발과 부동산투기로 또 다시 커다란 몸살을 알아야 하고 선진국들이 부동산버블을 제거하고 낮은 부동산가격을 바탕으로 제조정 투자를 활성화하는 등 경쟁력을 회복할 때 우리는 여전히 부동산버블과 높은 투자비용으로 제조업 공동화 현상이 가속됨으로써 국가경쟁력을 상실하게 되지 않을까 우려하지 않을 수 서울시도 오세훈 시장이 총선 때 애매한 태도를 취하여 정치권의 공약남발을 방치한 잘못이 있는 만큼 그것을 만회하기 위해서라도 집권여당의 부당한 압박을 이겨내고 뉴타운 사업의 정상화를 위해 깊이 노력해야 할 것이다.

9. 국가인권위원회는 유엔인권위원회의 결의 등 국제기준에 부합하게 강제 퇴거 시 관할관청, 경찰 등 공공기관이 준수해야 할 인권기준을 지침화 하고 공익사업의실현을위한토지의취득및보상에관한법률(공익사업법)에 그 법률적 근거를 마련해야 한다.

유엔인권위원회 결의 제77호는 강제퇴거가 명백한 인권침해이며 각국의 정부는 강제퇴거를 막기 위한 조치를 취하도록 권고하고 있다. 모든 정부는 강제퇴거되는 사람이나 지역사회에 그들의 희망과 필요에 따라 적절한 반환과 보상, 적절하고 충분한 대안적인 거처나 토지를 제공하도록 할 것과, 현재 강제퇴거의 위협에 직면한 모든 사람들의 점유 안정을 위한 협의를 하고, 관련된 사람이나 집단의 효과적인 참여와 자문, 협상에 기초하여 강제퇴거로부터 완벽하게 보호하기 위한 가능한 모든 수단을 취하도록 권고하고 있다. 그리고 1997년 발표된 경제적·사회적·문화적 권리에 관한 규약위원회 일반논평 7호에서는 강제퇴거와 관련한 구체적 보호규정으로 “ 1) 퇴거를 당하는 이들에게 진지한 협상의 제공 2) 퇴거예정 시기에 대해 퇴거를 당하는 당사자들에게 적절하고 충분한 고지를 사전에 행할 것 3) 예정된 퇴거에 대한 정보, 나아가 해당 토지, 가옥이 다른 대안을 위한 목적으로 사용되는 경우에는 이에 대한 정보가 퇴거를 당하는 모든 이들에 대해 타당한 시점에 공개할 것 4) 퇴거가 진행하는 동안에는 특별히 공무원이나 그들의 대표자 입회하에 이루어질 것 5) 퇴거를 행하는 자들의 신원이 확실할 것 6) 퇴거를 당하는 사람들이 동의하지 않는 한 특별히 악천후나 야간에는 퇴거를 수행하지 않음 7) 합법적 보상(구제책) 제공 8) 법정에 그 보상책을 요구하는 사람에게는 가능한 그러한 법적 지원을 제공할 것 등을 들고 있다.

그러나, 한국의 경우 아직 이러한 국제적인 강제퇴거에 관한 인권기준을 관할행정관청, 경찰 등 공공기관의 업무수행 기준으로 지침화하지 않고 있음 물론 공익사업법 제78조에서는 세입자나 무허가건물의 소유자 등을 아예 이주대책대상자에 포함시키지 않고 있어 많은 개발현장에서 세입자나 무허가건물 소유자에 대한 실질적인 이주대책이 부여되지 않아 유엔이 인권침해라고 지적하고 있는 대안적인 거처나 토지 제공이 없는 상태에서의 강제퇴거가 강행되는 경우가 비일비재하고 심야나 새벽에 사람이 거주하는 상태에서 기습적인 철거가 시행되는가 하면 사실상 다른 지역으로 이주가 곤란한 동절기의 강제퇴거도 많이 시행되고 있는 등 국제적인 인권기준에 부합하는 강제퇴거시의 인권기준이 지침화 되지 못하고 있다. 국가인권위원회는 하루바삐 이러한 인권지침을 경찰·구청 등 공공기관에 권고하고 공익사업법에 이러한 인권기준의 법적근거와 이에 위반한 경우 처벌·제재 근거를 마련해야 할 것입니다.

10. 건축물을 부수는 철거행위와 철거현장의 철거민의 퇴거와 격리 등 인명을 다루는 경비업무는 전혀 성질을 달리하는 업무임에도 경비업 허가를 받지 않은 단순철거업체가 철거민의 퇴거와 격리 등 인명을 다루는 과정에서 불법·폭력을 일삼는 행위를 근절하고 경비업체의 인명에 대한 안전·인권 처리능력을 강화하기 위한 감독관청인 경찰서장의 책임을 강화하기 위해 경비업법, 행정대집행법 등을 개정하고 경찰서장의 직무유기행위에 대한 상급단체,국회의 감시기능이 강화되어야 한다.

강제철거현장의 현실은 경비용역업체들이 철거현장 시설보호와 같은 시설경호업무의 범위를 넘어서 방어적 경호가 아닌 공격적인 폭력행사가 문제가 되는데, 이들의 경호업법위반 행위에 대하여 관할 행정관청인 경찰서장은 사실상 이들의 폭력을 묵인하는 태도를 취하고 있어 더욱 더 살벌한 폭력이 자행되는 실정이다. 행정대집행법 현장에서는 철거집행에 있어 허가받은 경호업체가 아니라 시설경호업 허가가 없고 철거업무만 담당하는 용역업체를 철거현장 경호와 철거집행업무를 함께 담당하도록 하다 보니 용역업체들이 경호업법에 정한 교육과 훈련, 자격을 갖추지 않은 무자격 경호원들을 동원하여 더욱더 심한 폭력이 자행되는 현실이다.

행정대집행의 경우에도 허가받은 시설경호업체만이 철거현장 경호업무를 담당하도로 하고, 관할 행정관청인 경찰서장이 사전에 경호업법에 정한 예절교육, 테러방지교육, 인권교육 등 의무교육 이수여부, 복장·패찰 등의 착용여부, 소형분사기와 경적 등 허가된 무기 이외의 폭력적인 무기의 소지여부, 폭력전과·미성년자 등 무자격 경호원의 참가여부 등을 확인하도록 하고, 반드시 관할 경찰서 직원들을 파견하여 방어적 경호업무를 넘어 경호업법에서 금지하고 있는 위력의 행사, 쇠파이프 등 불법무기 소지 등을 하지 못하도록 적극 감독해야 할 것이다.

경비업체 경호원들에 대한 인권교육, 예절교육 등에 대하여는 경찰청이 담당하지 않고 국가인권위원회가 담당하여 경비업체 경호원들에 대한 교육수준을 높이는 것도 필요하다. 국가인권위원회가 강제철거현장에 나가 경비업체들의 장비·복장·무자격 경호원 참가여부 등을 점검하는 것도 강제철거현장에서 경비업체들의 폭력이 근절될 때까지 필요할 것이다. (끝)

※ (별첨 1)- 뉴타운 및 균형발전촉진지구 지정현황

<뉴타운 및 균형발전촉진지구 지정현황(총 33곳)>

뉴타운	대상지역
시범 뉴타운 지구(3곳)	은평, 길음, 왕십리
2차 뉴타운 지구(11곳)	돈의문, 한남, 전농, 미아, 가재울, 아현, 신정, 방화, 노량진, 영등포, 천호
3차 뉴타운 지구(11곳)	이문·휘경, 장위, 상계, 수색·증산, 북아현, 시흥, 신길, 흑석, 신림, 거여·마천, 창신·숭인

<균형발전촉진지구 현황>

구 분	지 구	위 치	권역별분포	중심지위계
시범촉진지구(2003년11월18일) (5곳)	청량리 균형발전촉진지구	◦동대문구 용두동 14일대	동북권(2)	부도심
	미아 균형발전촉진지구	◦성북구 하월곡동 88일대,◦강북구 미아동 70일대		지역중심
	홍제 균형발전촉진지구	◦서대문구 홍제동330일대	서북권(2)	지구중심
	합정 균형발전촉진지구	◦마포구 합정동 419일대
	가리봉 균형발전촉진지구	◦구로구 가리봉동125일대	서남권(1)
2차 촉진지구(2005년12월16일) (3곳)	구의자양촉진지구	◦광진구 구의자양동일대	동북권(2)	지구중심
	망우촉진지구	◦중랑구 망우동, 상봉동일대		지역중심
	천호성내촉진지구	◦강동구 천호동 453일대	동남권(1)	지역중심

※ 뉴타운사업과 다른점 지역균형발전사업은 크게 뉴타운사업과 촉진지구사업으로 구분하며 뉴타운사업이 주거환경 개선사업이라면, 균형발전촉진지구사업은 서울 도시공간구조를 다핵화로 전환하기 위하여 상대적으로 개발이 이루어지지 않아 낙후된 지역중심지를 실질적인 중심지로 육성하는 사업

※ (별첨 2)- 강제철거에 대한 대책

< 강제철거에 대한 대책 >

(1) 유엔인권위원회 결의 제77호는 강제퇴거가 명백한 인권침해이며 각국의 정부는 강제퇴거를 막기 위한 조치를 취하도록 권고하고 있다. 모든 정부는 강제퇴거되는 사람이나 지역사회에 그들의 희망과 필요에 따라 적절한 반환과 보상, 적절하고 충분한 대안적인 거처나 토지를 제공하도록 할 것과, 현재 강제퇴거의 위협에 직면한 모든 사람들의 점유 안정을 위한 협의를 하고, 관련된 사람이나 집단의 효과적인 참여와 자문, 협상에 기초하여 강제퇴거로부터 완벽하게 보호하기 위한 가능한 모든 수단을 취하도록 권고하고 있다.

(2) 사회적 규약에 대한 일반논평 7에서는 강제퇴거와 관련한 보호규정으로 “ 1) 퇴거를 당하는 이들에게 진지한 협상의 제공 2) 퇴거예정 시기에 대해 퇴거를 당하는 당사자들에게 적절하고 충분한 고지를 사전에 행할 것 3) 예정된 퇴거에 대한 정보, 나아가 해당 토지, 가옥이 다른 대안을 위한 목적으로 사용되는 경우에는 이에 대한 정보가 퇴거를 당하는 모든 이들에 대해 타당한 시점에 공개할 것 4) 퇴거가 진행하는 동안에는 특별히 공무원이나 그들의 대표자 입회하에 이루어질 것 5) 퇴거를 행하는 자들의 신원이 확실할 것 6) 퇴거를 당하는 사람들이 동의하지 않는 한 특별히 악천후나 야간에는 퇴거를 수행하지 않음 7) 합법적 보상(구제책) 제공 8) 법정에 그 보상책을 요구하는 사람에게는 가능한 그러한 법적 지원을 제공할 것 등을 들고 있다.

(3) 우리 현실에서는 특히, 경비용역업체들이 철거현장 보호와 같은 시설경호업무의 범위를 넘어서 방어적 경호가 아닌 공격적인 폭력행사가 문제가 되는데, 이들의 경호업법위반 행위에 대하여 관할 행정관청인 경찰서장은 사실상 이들의 폭력을 묵인하는 태도를 취하고 있어 더욱 더 살벌한 폭력이 자행되는 실정이다. 행정대집행법 현장에서는 철거집행에 있어 허가받은 경호업체가 아니라 시설경호업 허가가 없고 철거업무만 담당하는 용역업체를 철거현장 경호와 철거집행업무를 함께 담당하도록 하다 보니 용역업체들이 경호업법에 정한 교육과 훈련, 자격을 갖추지 않은 무자격 경호원들을 동원하여 더욱더 심한 폭력이 자행되는 현실이다.

(4) 따라서, 행정대집행의 경우에도 허가받은 경호업체만이 철거현장 경호업무를 담당하도로 하고, 관할 행정관청이 경찰서장이 사전에 경호업법에 정한 예절교육, 테러방지교육, 인권교육 등 의무교육 이수여부, 복장.패찰 등의 착용여부, 소형분사기와 경적 등 허가된 무기 이외의 폭력적인 무기의 소지여부, 폭력전과.미성년자 등 무자격 경호원의 참가여부 등을 확인하도록 하고, 반드시 관할 경찰서 직원들을 파견하여 방어적 경호업무를 넘어 경호업법에서 금지하고 있는 위력의 행사, 쇠파이프 등 불법무기 소지 등을 하지 못하도록 적극 감독해야 할 것이다.

(5) 경비업체 경호원들에 대한 인권교육, 예절교육 등에 대하여는 경찰청이 담당하지 않고 국가인권위원회가 담당하여 경비업체 경호원들에 대한 교육수준을 높이는 것도 필요하다. 국가인권위원회가 강제철거현장에 나가 경비업체들의 장비.복장.무자격 경호원 참가여부 등을 점검하는 것도 강제철거현자에서 경비업체들의 폭력이 근절될 때까지 필요할 것으로 보인다.