▩ 교육개발 통권165호 (2008년 가을호)/한국교육개발원
- 교육분권화와 지방교육자치
지역교육청의 교육자치, 성공을 위한 제언
성기옥(서울시중부교육청 교육장)
Ⅰ. 서 론
‘누가 먼저 세계의 중심이 되는가!’
21세기를 향한 힘찬 발걸음은 이미 무한경쟁의 시대에 들어섰고, 세계 각국은 이러한 글로벌시대를 선도할 수 있는 우수한 인재육성을 최우선 과제로 삼고 있어 어느 때보다도 교육이 지상과제로 대두되고 있다.
우리나라도 2008년 새 정부가 탄생되면서 이러한 시대적 요구에 부응하여 단위학교개선방향을 자율화, 다양화, 특성화에 둔 것은 매우 시의적절한 일이라고 생각한다. 자율과 책임은 단위학교가 능동적으로 주인의식을 가지고 학교를 경영하기 위한 기본조건이라 볼 수 있고, 학교단위의 자율과 책무를 높이는 일은 오래전부터 연구한 내용으로 생소하지 않았으나 막상 글을 쓰려고 보니 우리나라 상황에서는 어디서부터 어떻게 실천해야 할지 솔직히 막막하고 정답이 없다. 그러나 가장 분명한 학교의 공통적 문제는 구성원이 지닌 잠재역량을 최대로 발휘하지 못하고 있는 시스템적 모순으로 이를 보완하고 발전시키려는 노력을 어떻게 할 것인가에 대한 부분을 말하려 한다.
또 이 부분은 학교운영 구성원들의 책임이라고도 볼 수 없다는 점을 전제하고 싶다. 왜냐하면 60여년간 교육개혁을 해왔지만, 기본시스템을 존속시키면서 정책적 대안만을 제시했기 때문에 학교구성원들이 자율적으로 책임감을 지니고 학교운영에 적극적으로 참여하는 시스템과 문화가 형성되어 있지 못하였기 때문이다. 지금도 중앙집권적인 관료제적통제에 익숙해진 학교는 여전히 학교자율화 과제추진 상에서도 전시주의, 형식주의와 같은 관료제의 병폐가 그대로 드러나고 있는 것은 참으로 교육현실에 대한 실망을 가져오게 한다. 그러나 이와 같은 통제위주 시스템 속에서 학교는 상급기관에 대한 책무성을 우선시 할 수밖에 없다. 학교운영에 필요한 대부분의 자원이 상급기관으로부터 조달되고, 평가자도 상급기관이며, 상급기관에서 학교 책무성을 인정받는 한, 학교와 구성원의 신분 안전이 유지될 수 있기 때문이다. 상대적으로 학부모 및 지역사회에 대한 책무성은 경시될 수밖에 없는 생존구조 속에서 학교는 수동적, 폐쇄적으로 되어가기 마련이다.
학교가 이와 같은 뿌리 깊은 상후하박의 굴레에서 벗어나 주체적, 창의적인 노력으로 교육현장을 개선하기 위해서는 학교단위의 자율과 책무성 확보, 학교 내의 권한위임(empowerment), 구성원간의 비전과 가치 공유, 공동체적 협동과 참여, 학부모 및 지역사회와의 긴밀한 소통과 협력, 내부규범과 장치에 의한 엄정한 자율 통제를 바탕으로 하는 권위와 신뢰의 회복 등이 실현되어야 하고 이러한 일들이 가능해지도록 학교운영체제가 재구조화되어야 한다. 교육과학기술부나 시·도교육청은 무엇보다도 이를 최우선으로 지원하고 필요한 조건을 갖추어 주어야 하며, 학교평가도 같은 방향에서 이루어져야 함은 두말할 필요가 없다. 향후 힘 있는 학교공동체가 형성되어 교육의 변화를 이끌어가기 위해서는 학교 교직원조직이 우선 안정되어야 하며 이를 위해 한 학교에 오랫동안 머물 수 있도록 제도를 바꾸어야 한다. 현재 공립학교의 학교장은 1-2년이 멀다하고 자주 바뀌며, 교사도 매년 4분의 1 정도가 바뀌는 상황에서 연속성 있고 안정적인 과업의 수행이 이루어지기 어려운 실정이다. 따라서 응집력 있는 공동체 형성과 유지가 어려울 뿐만 아니라 학생지도에 필요한 자료와 노하우의 축적도 이루어지지 않는다. 사립학교는 비교적 이러한 문제로부터 자유롭다는 점이 장점이라고 할 수 있으며, 일관된 변화 노력으로 교육성과를 축적하여 학부모들이 신뢰하고 선호하는 학교들 중에 사립학교가 많다는 점이 이를 뒷받침하고 있다.
따라서 공립학교가 경쟁력을 높이기 위해서는 교직원의 임용, 전보 등에 대한 단위학교의 인사권을 확대하고 순환근무제의 개선을 통하여 장기근무가 가능하도록 함으로써 안정되고 응집력 있는 교육공동체를 형성하여 학교의 주인의식 고취와 학교 자율책임경영에 실제적으로 도움을 줄 수 있는 참여자를 늘려 나가야 한다.
또 이번 학교자율화 계획은 좋은 학교를 만들기 위한 조건이지 그 자체가 궁극적 목표는 아니라는 것을 분명히 할 필요가 있다. 현 자율화 조치는 궁극적으로 모든 학교가 하는 것이 목표이지만, 준비된 자율학교 수를 늘리는 것으로 큰 의의를 두고 있는 점도 매우 전략적인 방법이라 할 수 있으나, 자율이 부여된 학교가 어떤 모습을 지녀야 할 것인가에 대한 비전과 문제인식, 실천전략의 공유가 없다면 자율은 자칫 혼란과 갈등, 무질서를 초래하는 악재로 작용할 우려도 없지 않다. 따라서 자율화된 학교를 성공적으로 운영하기 위해서는 무엇보다도 학교장이 CEO로서의 리더십 혁신이 이루어져야 하며 이를 위해 보다 효과적이고 체계적인 교장양성 및 선발, 연수제도가 마련되어야한다. 또한, 학교장에 대한 교원인사권 부여 등 실질적 권한 강화와 함께 교장과 교직원의 과업수행에 대한 체계적이고 실효성 있는 평가가 수반되어야 하며, 보다 정확한 문제를 소상히 알고 있는 지역교육청의 자발적 노력이 가장 중요하다고 하겠다.
이에 발맞추어 2007년부터 실시한 중부교육청 단위학교 책임경영을 위한 교육청 사례를 하나의 방향으로 소개하고자 한다.
Ⅱ. 학교자율책임경영을 위한 지역교육청 지원 사례
우리청의 관내 학교들은 유구한 역사와 함께 서울중심부에 위치해 있고, 예로부터 한국교육의 근원지이자 발전의 원천이었으며, 정치·경제·문화의 중심지로 자부심이 대단한 학교였다. 그러나 최근에는 생활주거지의 이동등 도심 공동화현상으로 인해 학생수가 급감하여 학교 폐쇄 내지는 통합, 이전해야 할 상황이 생기고 있으며 시설이 노후되어 환경개선이 시급한 실정인 학교가 많아 교육공동체의 협력적 관계형성이 매우 시급함을 공감하게 되었다.
이를 해결하기 위해 교육청에서는 중부교육발전포럼 설립을 위한 33인의 준비위원회를 구성 운영하였다. 수차에 걸친 토론으로 ‘스타스쿨 프로젝트’라는 공동 일거리를 만들었고 각 구청별 포럼을 설립하고 위원장 3인이 공동위원장이 되어, 보다 교육현장 중심적인 학교교육지원을 이끌고 지역주민을 위한 평생교육의 장을 열어 시대변화에 따른 교육공동체의 역할을 추진하려 한 것은 우리나라 교육사상 처음 있는 일이다. 다행히도 우리 중부교육청 관내는 소속행정구청의적극적인 지원과 국립 및 명문 사립고들이 중심에 위치하고 있어 스타스쿨로의 도약·발전할 가능성이 높으며 지역 평생학습센터를 활용하여 학교와 지역사회의 조화로운 교육공동체를 이룰 수 있는 강점이 있다.
따라서 중부교육발전포럼을 통해 학교교육 내실화를 통한 학교의 재구조화, 지역특성화 프로그램 운영, 단위학교 교육활동의 효율적인 홍보 등의 활동을 지속적이고 체계적으로 지원할 수 있는 시스템을 구축하여, 향후 일회적이던 학교프로그램이 연속적으로 발전하고, 획일적이고 타율적이었던 교육활동을 다양하고 자율적인 운동으로 풀어내기 위한 노력을 시도할 뿐만 아니라 개별학교의 부분적 노력에서 지역학교간의 협력을 이끌어 내고 있다.
중부교육발전포럼은 우리 중부 관내에 있는 모든 학교에 잠재되어 있는 가능성들을 토대로 우수한 인재육성을 위한 스타스쿨로 도약·발전하기 위한 자율적인 학교개선운동인 것이다.
교육적인 열정으로 참여하는 선생님, 즐겁게 학습에 참여하는 학생들, 신뢰와 참여로 하나 되는 학부모, 이 모두가 삼위일체가 되어 살아 숨쉬는 교육의 오아시스, 스타스쿨(Star School)을 만들고 있고 지속적으로 나가게 될 것이다. 중부교육의 특색 사업은 이처럼 풀뿌리운동으로 시작하여 교육여건을 첨단화하고 효과적인 학교교육 지원시스템을 구축함으로써 교육의 변화를 선도하는 주체로서‘수업혁신’의 중심부로 자리매김 함에 최선을 다한다면 서울중심 중부 학교교육이 세계의중심으로 나갈 것이며, 지역교육청은 단위학교 과업이 효과적으로 수행될 수 있도록 여건을 조성하고 장애요소를 제거하며 지역의 자율교육체제 인프라 구축 등 단위학교 수준에서 달성하기 어려운 과제들을 수행하여야 한다.
1. 추진배경
가. 오늘날 평생학습사회, 열린 교육체제에서의 교육은 학교의 노력만으로는 한계가 있어 지역사회의 협력적인 관계가 대두됨
나. 우리 중부교육청 학교들은 서울 중앙에 위치하고 유구한 역사를 자랑하지만 도심공동화현상으로 학생수가 급감하여 학교 폐쇄 내지는 통합, 이전해야 할 상황이 예견됨
다. 단위학교 문제점을 인식하고, 단위학교별 중·장기 학교발전계획의 지속 추진과 인근 학교간 공동의 노력을 통하여 명문학교(Star School)로의 발전방안 마련
라. 지역주민들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 평생교육프로그램이 운영될 수 있도록 지역 내 평생교육네트워크 구축 및 지역특성에 맞는 프로그램 등을 적극 지원
2. 추진목적
가. 학교와 지역사회의 조화로운 교육공동체 건설을 통해 내실 있는 학교운영을 전개할 수 있도록 단위학교를 지원하고 글로벌시대를 선도할 수 있는 우수한 인재를 육성
나. 조화로운 교육공동체 건설로 학교교육 지원의 효율성을 통하여 단위학교 밀착형 학교개선정책 및 서울중심, 세계중심 명문학교로 재구조화
3. 추진방향
가. 학교교육 프로그램이 일회성이 아닌 연속적으로 운영할 수 있는 지원 체제를 구축하여 학교교육 지원사업의 다양화
나. 단위학교의 부분적 노력에서 지역별 학교간의 협력적 노력으로 발전시키고, 제반 교육문제를 미시적 접근에서 거시적 접근으로 전환
다. 학교 발전·개선을 위해 타율에 의한 강제에서 탈피하여 자율적 풀뿌리 운동의 변화를 통한 자발적 참여기회 확대
라. 단위학교 스타스쿨 지원활동, 홍보, 교육발전 세미나, 교육공동체 동아리활동 지원, 교육프로그램 지원 등 중부 교육발전을 위한 역할수행
마. 지역주민들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 평생교육프로그램이 운영될 수 있도록 지역 내 평생교육네트워크 구축
바. 지역별·학교별 특성에 맞는 프로그램 등을 적극 지원하여 학교와 지역사회를 상호·협력적인 교육공동체로 형성하여 중부교육의 세계화 지향
Ⅲ. 학교자율화 단계별 추진안
1. 프로젝트 1 : 지방행정자치와 교육자치 동급 지배구조(Governance) 유치
가. 현황 및 문제점
- 지방중심의 교육정책 운영을 할 수 있는 인프라를 갖추지 못함
- 단위학교 교육에 대한 주인의식 결여
- 교육장의 잦은 인사이동으로 임기제의 지방기초자치단체장과 협조미흡
- 시·도교육청 집행기관으로 주민요구, 지역특성 미반영
나. 추진방안
1) 기초단위 교육자치 도입을 통한 지역 특성화 전략
- 교육장을 주민직선으로 선출 지역교육발전에 대한 책무성을 확보함.
- 기초단위 교육위원회 구성 필요
- 광역교육청과의 역할분담으로 현장에 적합한 정책 추진
- 지방자치단체의 학교 예산 중복 투자 방지
2) 지역교육발전 협의체 운영
- 지역 각계각층의 교육적 요구과제 대안모색 및 실천기구로 운영
- 학교의 대외협력기능 강화 및 학교운영위원회 운영개선
- 지역교육청에 학교권한 배분 및 의사결정컨설팅 체제 확립
- 학교평가 및 학교경영, 학급운영, 수업컨설팅 체제 구축
- 자원봉사자의 지원활동 확대, 시설사용 협조 등
- 학교교육 발전에 지역인사 참여 확대
2. 프로젝트 2 : 교육행정기관별 자율역량 제고후 단계적 분권화
가. 현황 및 문제점
- 중앙집권적인 교육행정과 평준화로 인해 수동적인 교육과정 운영
- 학교교육의 자율성 결여로 교직의 전문적 능력 발휘 기회 미흡
- Top-down 과제의 획일적 지시로 관료주의적 형식주의 확산됨
- 공립학교의 잦은 교원 이동으로 학교의 주인의식 결여
- 학업성취도 미공개로 결과에 대한 책임을 묻기 어려운 구조임
- 교사순환근무로 교육철학을 공유하는 응집력 있는 공동체 형성 어려움
나. 추진방안
1) 시·도교육청과 지역교육청의 기능 재구조화(08년)
- 시·도교육청 : 교육정책 기획 운영. 재정지원, 국가지원 프로그램 운영 관리. 지역교육청 평가
- 지역교육청 : 고등학교를 포함한 초·중등 지역교육청 지원 및 감사
학교단위 자율책임경영을 지원하기 위한 기구로 전환
기초단위 교육자치제 실시에 따른 시스템 구축
학교평가 및 장학 지원체제 구축
지역 교육발전 협의체 운영
2) 공모를 통한 학교 및 지역교육청 자율책임경영제 시범실시(08년 9월)
- 08년 3월부터 자율책임경영제 전면도입은 어려움으로 선행연구학교 및 지역교육청 필요
- 학교에 대한 규제 및 간섭을 최소화 하고 교장의 권한과 책임을 강화
- 학교단위 교사 선발 추천권 ○○% 보장 및 교사 장기근무제 실시
- 교장, 교감, 교사 초빙제 실시 확대
- 자율경영책임제 실시를 위한 지역별 정책수립 및 지원체제 구축
3) 시도교육청 평가, 지역교육청 평가, 학교평가 및 교원평가의 혁신(08년 9월)
- 학교평가를 양적 평가에서 내용, 과정(process)에 대한 질적 평가로 전환
- 교사평가는 전문성 개발을 위한 능력개발평가와 학교평가에 연계한 책무성 평가로 구성함.
- 학교평가는 재정지원과 연계하고 교원의 평가결과는 인사 및 성과급에 반영
- 현장교육의 내실화를 위한 현장방문 중심의 컨설팅 평가
- 핵심적인 기본지표와 교육과정 운영의 과정평가 중시
- 국가차원의 초·중·등 교육 교육과정 운영 및 성취도 관리
- 평가 후 지나친 재정 인센티브로 인한 과열 및 부작용 지양
- 시·도차원의 평가결과를 공개하여 피드백하고, 지역 주민에 대한 책무성 차원에서 교육청의 노력을 유인하는 방향으로 전환.
3. 선행연구학교(교육청)/지원체제하 정비/학교의 이양 사항 타결 단계
가. 단위학교 자율책임경영제 확대 실시
- 자발적인 교육과정 특성화 프로그램 실시로 자율경영 마인드 조성
- 교원정책 및 저해요인 등 전제조건 구축
- 성과분석 및 경영모델연구 도입
나. 교장 양성프로그램 강화
- 학교단위 자율책임경영, 인간중심 교육경영, 변화지향 리더십을 발휘할 수 있는 교장자격 프로그램 및 계속교육 프로그램 수립
- 1년간의 교장자격취득 과정 이수
- 현직교장을 대상으로 work to school, school to work 방식의 계속교육 프로그램을 운영
- 현행 교장자격연수 프로그램을 장기과정 전환 및 교육방법 혁신하여 on-the-job, on-campus, cyber program 등 e-러닝으로 구성
- 한국교원대학교, 교육대학 등에 ‘校長學’ 전공의 전문박사과정(ED.D)을 설치 운영하고, 이슈 중심의 비학위과정 개설(전문대학원으로 전환)
다. 성공적 학교자율책임경영 실시를 위한 지역교육청의 지원체제 운영
- 전문적 학교경영컨설팅 팀 및 학교평가 팀 운영(연간)
- 쉽고 편리한 교사연수 예약시스템 가동(On-line 예약)
- 교내 분규 등 여건 조성 미흡학교 분위기 조성 지원
- 학교특성화프로그램계획에 따른 특별지원예산 조정(방학중)
- 지역별/지구별 단위학교 자율책임경영 세미나 실시(방학 중)
Ⅳ. 학교자율화 성공전략
1. 학교경영책임자의 자율성 및 전문성 제고
가. 교원인사에 있어서 교장의 의견이 보다 존중되어야 함
나. 학교재정 운영에 있어서의 자율권이 확대되어야 함
다. 단위 학교장의 교육과정운영상의 자율권을 보다 확대해야 함
·지역사회 및 학교의 특성에 맞는 교육과정 편성권 재량권 부여
라. 학교장의 전문성이 제고를 위한 프로그램 개발
2. 참여 제고를 통한 학교경영
가. 교사 참여의 제고
·교내 인사의 과정에 자문할 수 있는 기회 확대
·학교교육계획 수립 과정에 참여 확대
·학교예산 운용계획 수립과정에 참여 확대
·교내 장학에 적극적인 참여
나. 학부모 참여의 제고
·기능 및 특기지도, 학생 생활지도에 참여
·학교경영에 대한 자문, 학교(재정)지원자
·교통안전요원, 급식, 도서실 명예교사
다. 지역사회 참여의 제고
·학교발전기금 및 기부금 모금 등으로 교육기자재 제공
·지역사회와의 교류를 보다 확대하기 평생교육센터로 활용
·애향심고취를 위한 행사를 학교와 지역사회가 공동으로 운영
3. 각종 위원회의 활성화를 통한 의사결정의 민주화
가. 단위학교 의사결정 과정의 민주화를 위한 전문 자문위원회 구성
나. 각종 위원회는 행정가의 의사 결정에 심의 역할 담당
·인사자문위원회: 각종 교내 인사를 위한 자문
·자율장학위원회 : 교과별 학년별 교내 장학 협의
·교육평가위원회 : 학생성적 평가, 학교경영 평가
·학교운영위원회 : 학교경영방침에 대해 그 내용을 사전에 심의
4. 단위학교 교육의 철학 확립 및 본연을 중시하는 학교경영
가. 경영의 자율성 및 책무성을 확립하기 위해서는 확고한 교육철학에 근거한 교육경영이 이루어져야 함
나. 교육이 무엇을 위한 수단으로 강조되는 것이 아니라 그 자체가 개인의 자아실현을 위한 목표요 본질이 되어야 한다는 점을 강조
다. 교육과정에 제시된 본질적 목표를 잘 달성할 수 있는 학교 경영이어야 함
5. 지역사회의 특수성을 반영하는 학교별 특성화 경영
가. 국가 수준의 교육과정을 기초로 한 단위학교의 교육과정을 편성·운영
나. 지역사회 여건, 교사 여건, 학생들의 특수성을 고려하여 교육과정 계획
다. 계획 단계에서 학교 특성화가 나타날 수 있도록 설계
라. 학교별 특성화 계획은 1회성이거나 단순 행사성이 아닌 지속적이고 학생의 변화를 꾸준히 이끌 수 있는 내용으로 단위학교 특성화과제 운영협의체에서 결정
마. 의사결정과정의 투명성을 확보하여 민주적 학교풍토 마련
6. 학교경영평가의 실시
가. 학교경영 자율권 확대와 더불어 경영상의 책무성 증진을 위해 학교경영 평가를 적극적으로 수행
나. 단위학교별로 자체평가단을 설치·운영
다. 학교경영 평가의 결과에 따라 인센티브 부여
Ⅴ. 기대효과
1. 학교단위 스타스쿨교육공동체를 구성하여 행정지역별 공동협력체제로 발전시킨다.
2. 모든 학생에게 교육의 평등성을 바탕으로 수월성 교육을 강화하여 학생의 잠재능력을 최대한 계발한다.
3. 인격교육과 리더십 교육을 중시하여 국제사회를 선도할 수 있는 인재를 양성한다.
4. 단위학교별, 지역별 다양하고 특색 있는 교육활동으로 학교교육의 경쟁력을 향상 시키며 학교교육참여 풀뿌리 운동으로 전개한다.