원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」 개정의 의미와 과제(교육정책네트워크 자료 옮김)

[운영자]

교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」
개정의 의미와 과제

전제상 공주교육대학교 교수

교육활동 보호가 국가적 과제가 된 배경

교육은 인간의 바람직한 성장과 변화를 위해 예나 지금이나 시대마다 다양한 역할을 수행해 왔다. 교육활동을 둘러싼 교육공동체인 교원과 학생, 학부모는 교육을 바라보는 관점이 서로 달라 간혹 갈등하고 대립하기도 하지만 전반적으로 교육(학교교육)을 소중히 여기고 존중과 신뢰를 기반으로 협력적 분위기 조성에 애써왔다. 교육은 사람의 내면에 있는 어떤 것을 끌어올리거나 끌어내는 것을 뜻하는 것으로 교사와 학생 사이에서 일어나는 관계적 활동이다. 교육의 관계적 활동은 교사와 학생의 관계를 비롯하여 학부모를 포함하는 3주체의 상호 신뢰와 협력을 기반으로 출발한다. 그런데 교사와 학생, 그리고 학부모와의 관계적 활동에서 각 주체가 자신의 권리를 지나치게 강조하면서 3주체들 간의 갈등과 대립을 넘어 고소와 고발, 소송으로까지 이어지고 있다.

서이초 사건과 ‘참교육’ 넷플릭스 드라마 등을 계기로 일부 학부모와 학생들이 교사의 정당한 교육활동을 방해하거나 침해하는 심각한 양태가 표면화되면서 국가적·사회적 이슈로 등장하게 되었다. 예전에는 교권침해 문제가 주로 학생의 수업방해나 생활지도 저항 수준에 머물렀다면, 최근에는 학부모의 반복 민원, 온라인 명예훼손, 아동학대 신고, 집단적 악성 민원, SNS를 통한 신상공개 등으로 침해 양상이 복합화·디지털화되고 있다. 교육활동 침해는 단순히 교사 개인의 권익 침해를 넘어 학교 질서의 불안정, 학생의 학습권 침해, 교원의 심리적 소진과 이탈, 공교육 신뢰 약화로까지 이어지고 있다는 점에서 사회적 이슈로 부각되고 있다. 이에 따라 교육활동 보호는 더 이상 개별 학교 내부의 생활지도 문제가 아니라 국가 차원의 공교육 안전 문제로 이해될 필요가 있다.

특히, 서이초 사건을 계기로 교원의 교육활동 보호에 관한 법률적 기반인 교권보호 5법인 「초·중등교육법」, 「유아교육법」, 「교육기본법」, 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」, 「아동학대처벌법」이 2023년 말에 긴급하게 마련되었다. 교권보호 5법 중 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(이하, 교원지위법)」은 교육활동에 대한 보호를 강화하기 위한 전반적인 사항들을 포함하는 전면 개정되기에 이르렀다[법률 제19735호, 2023. 9. 27.].

교원지위법은 교원의 교육활동 보호를 위한 핵심 법률로 기능하고 있으며, 최근 지속적인 개정을 통하여 보호 범위와 대응 체계를 확대하였다. 교육활동 침해행위의 법적 정의, 교권보호위원회 체계, 피해교원 보호조치, 법률지원, 정신건강 지원, 악성민원 대응, 긴급 분리조치 등이 도입되면서 교권보호 체계는 과거보다 훨씬 적극적이고 구조적인 형태로 변화하고 있다. 시행령 역시 분리조치 기준, 보고체계, 예방교육, 학생조치 절차 등을 세분화하면서 교육활동 보호를 행정적·준사법적 관리체계로 발전시키고 있다.

교원지위법 개정의 역사적 흐름

역사적 흐름을 살펴보면, 교원지위법은 1991년 5월 31일 「교원지위향상을 위한 특별법」이라는 법명을 갖고 법률 제4376호로 제정되었다. 이후 수차례의 개정 과정을 거쳐 2016년 2월 개정에서 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」(약칭: 교원지위법)으로 법명이 바뀌어 오늘에 이르고 있다. 2016년 개정 당시 교육활동 보호와 관련된 가장 대표적인 조문은 아래의 제14조(교원의 교육활동보호)였으며, 그 밖에도 제15조(교육활동 침해행위에 대한 조치), 제16조(교육활동 침해행위의 축소·은폐 금지 등), 제17조(교원치유지원센터의 지정 등), 제18조(교육활동 침해 학생에 대한 조치)가 있었다.

이후 교원지위법은 교원의 지위 향상보다는 교원의 교육활동 보호에 관한 규정에 맞추어 개정을 거듭해 왔다. 특히 서이초 사건 직후인 지난 2023년 9월 개정에서는 교육활동 침해행위 유형을 공무집행방해죄·무고죄를 포함한 일반 형사범죄와 악성 민원까지 확대하고, 가해자와 피해교원의 즉시 분리 및 교원 보호를 위한 공제사업의 실시 근거를 마련하는 등 피해교원에 대한 지원을 강화하는 한편, 교육활동 침해학생에 대한 조치업무 및 교권보호위원회를 교육지원청으로 이관하는 등 관련 행정체계를 기존 학교에서 교육지원청 중심으로 개편하고, 아동학대 신고로 인한 직위해제 요건을 강화하며, 조사·수사 과정에서 교육감의 의견 제출을 의무화하는 등 대폭적인 개정이 있었다.

2025년 1월에는 교원지위법이 교육활동 침해행위로 인하여 병가 또는 휴직을 사용한 교원이 직무에 복귀하는 경우에도 교원보호공제사업을 통해 상담·심리치료 비용을 지원받을 수 있도록 함으로써 교원 및 교육활동에 대한 보호를 강화하는 개정이 있었다. 또한 2025년 9월에는 교원의 원활한 교육활동 및 정신건강 증진을 위하여 교육감이 정신건강 상담·검사·진료비용 지원, 정신건강 관련 상담 및 심리치료 프로그램 운영 등의 정신건강증진사업을 실시하도록 노력해야 함을 명시하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선하였다.

2026년에도 교원지위법은 벌써 세 차례 개정되었다. 먼저, 2026년 2월 19일, 교원지위법 제25조에 대한 개정이 있었다. 이 개정 법률에서는 학생에 의한 교사 폭행 등 중대한 교권침해 사안에 대하여 가해자·피해자 분리조치가 미흡하다는 지적에 따라, 고등학교 이하 각급학교의 장은 상해·폭행, 성폭력범죄 등 중대한 교권침해 행위에 대해서는 지역교권보호위원회 조치 결정 전에도 봉사활동, 특별교육, 출석정지 등 긴급조치를 할 수 있는 절차를 마련하였다. 이 개정은 공포와 동시에 시행되고 있다.

또한 2026년 5월 19일 교원지위법 제18조를 개정하여 교권보호위원회 구성 시 관할 학교의 교사인 위원이 전체 위원 정수의 10분의 2 이상이 되도록 함으로써 위원회 내에서 교사의 목소리가 반영될 수 있도록 하였다. 이 개정은 공포 후 6개월이 지나는 2026년 11월 20일부터 시행될 예정이다.

아울러 2026년 6월 2일 교원지위법 제19조와 제29조를 개정하였다. 구체적으로는 제19조에서는 교육활동 침해행위에 있어 교육활동의 범위에 ‘비대면 활동’을 추가하여 ‘대면 또는 비대면 교육활동’으로 규정하고, 교육활동 침해행위에 해당하는 민원 제기의 유형에 ‘반복적’ 외에도 ‘교육활동에 현저한 지장을 주는 방식’으로 제기하는 행위를 추가하였다. 제29조와 관련해서는 교육활동보호센터를 안정적이고 책임감 있게 운영하기 위하여 관할청이 교육활동보호센터를 직접 설치·운영할 수 있는 근거를 마련하고, 국가와 지방자치단체가 교육활동보호센터의 설치·운영에 드는 비용을 지원할 수 있도록 하였다.

현행 교원지위법 체계의 특징과 의미

이와 같이 현행 교원지위법(시행령) 체계는 교육활동 침해 문제를 단순한 교사 개인의 권리침해 문제가 아니라 공교육 시스템의 안정성과 연결된 제도적 위험으로 이해하고 있다. 과거 교권 논의가 교사의 권위 약화나 생활지도 어려움에 집중되었으나, 현재 법체계는 교육활동 침해가 학교 운영, 학생 학습권, 교육공동체 신뢰, 공교육 지속 가능성 전체에 영향을 미치는 구조적 문제라는 관점으로 확대되고 있다. 즉, 교권보호의 대상이 교사 개인의 권위 유지에서 안정적 교육환경 자체로 이동하고 있다. 최근 교원지위법 개정이 갖는 특징과 의미를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 현행 교원지위법 체계는 교권침해를 학교 내부의 자율적 해결 영역에만 맡기지 않고 국가가 개입해야 하는 공적 관리 영역으로 전환하고 있다. 시행령은 중대한 교육활동 침해행위에 대한 교육부 보고체계, 교육청 중심의 사건관리, 전국 단위 전학조치 연계 등을 규정함으로써 교권침해를 국가 차원의 위험관리 대상으로 재구성하고 있다. 이는 기존의 학교 자율 중심 구조에서 벗어나 교육행정기관이 직접 개입하는 행정통제 구조가 강화되고 있음을 보여준다.

둘째, 현행 교원지위법은 교육활동 침해를 단순한 물리적 폭력행위가 아니라 정신적·관계적·디지털 침해까지 포함하는 포괄적 위험 개념으로 확장하고 있다. 온라인 명예훼손, 반복 민원, 불법정보 유통, 악성 신고 등이 법률상 교육활동 침해행위로 포함되면서, 교권침해 개념 자체가 오프라인 학교공간을 넘어 디지털 환경까지 확대되고 있다. 특히 정신건강 치료 필요 여부를 중대한 침해 판단 요소로 반영하고 있다는 점은, 최근 교권침해의 중심이 신체적 폭력에서 정신적 압박과 심리적 소진 문제로 이동하고 있음을 보여준다.

셋째, 현행 교원지위법 체계에서 나타나는 또 다른 특징은 학생과 보호자에 대한 접근 방식의 변화이다. 기존에는 침해학생에 대한 징계와 통제 중심 구조가 강조되었다면, 최근 시행령은 반성 정도, 선도 가능성, 관계 회복 여부 등을 조치 기준으로 포함하고 있다. 이는 교권보호 체계가 단순 배제와 처벌 중심이 아니라 회복적 생활교육과 관계 회복을 일부 지향하고 있음을 보여준다. 특히 퇴학 이후에도 대안학교 연계나 재사회화 가능성을 고려하고 있다는 점에서 학생의 학습권과 성장권을 완전히 배제하지 않는 균형적 구조가 나타난다.

넷째, 교권보호 체계가 안전관리 시스템 형태로 진화하고 있다. 분리조치, 보고체계, 보호조치, 예방교육, 심리상담 지원 등은 일반적인 학교생활지도 규범이라기보다 위험 발생 시 즉각 대응하는 위기관리 체계의 성격을 가진다. 즉, 현재의 교육활동 보호체계는 단순 교육법이 아니라 학교안전·위험관리·정신건강 보호 요소가 결합된 복합적 행정체계로 발전하고 있다.

종합하면, 교원지위법 체계 변화는 과거의 선언적 교권보호 수준을 넘어 교육활동 보호를 위한 종합적 행정·준사법·회복지원 체계로 발전하고 있다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 특히 교육활동 침해행위를 단순한 생활지도 갈등이 아니라 공교육 질서와 교육환경의 안정성을 위협하는 제도적 위험으로 인식하고, 국가·교육청·학교가 공동으로 대응하는 구조를 제도화하였다는 점에서 기존 교권보호 체계와 차별성을 가진다. 현행 교원지위법 체계는 침해행위 정의, 분리조치, 위원회 심의, 법률지원, 심리치료, 공제사업, 예방교육 등을 단계적으로 연결함으로써 예방–대응–회복이 결합된 보호구조를 형성하고 있다. 특히 온라인 명예훼손, 반복 민원, 악성 신고 등 디지털 기반 침해 유형까지 규율 범위를 확장하였다는 점에서 현대적 교육환경 변화를 반영하고 있다.

새로운 「교육활동 보호에 관한 법률」 제정의 필요성

그러나 현행 법체계는 여전히 선언규정과 임의규정이 혼재되어 있고, 지역별 행정역량·예산·전문인력 차이에 따라 실제 보호 수준의 편차가 발생할 가능성이 존재한다. 또한 교권보호 강화 과정에서 학생인권·학부모 참여권과의 충돌 조정 기준이 충분히 체계화되지 못하였으며, 분쟁 대응이 행정절차화·준사법화되면서 학교공동체 내부의 자율적 갈등조정 기능이 약화될 우려도 있다. 이처럼 현행 교원지위법 체계는 새로운 긴장 관계도 발생시킬 개연성이 높다. 따라서 현재의 교원지위법이 가지고 있는 선언적·사후적·분산적인 복잡한 구조를 넘어, 교육활동 자체를 보호법익으로 하는 새로운 「교육활동 보호에 관한 법률」로 재설계되어야 한다. 새로운 「교육활동 보호에 관한 법률」은 단순 사후대응 중심 구조를 넘어 예방적 위험관리, 디지털 환경 대응, 정신건강 보호, 교육공동체 회복까지 포괄하는 통합적 공교육 안전 체계로 전환할 수 있을 것이다.

새로운 「교육활동 보호에 관한 법률」 제정의 이유는 다음과 같다. 첫째, 현행 교원지위법 제1조(목적) 전단부에서는 교원의 예우, 처우 및 신분보장에 관하여 규정하고 있고, 후단부에서는 교원의 교육활동을 보호하는 것으로 규정하고 있다. 이처럼 교원이라는 동일한 대상에 대하여 성질이 서로 다른 두 개의 입법 내용을 하나의 법률에 규정함으로써, 법률 체계가 복잡해지고 법규범 수범자의 법규범 수용도가 약화될 수 있다는 점에서 개정이 필요하다. 또한 현행 교원지위법의 전체 조문 중 절반은 교원의 지위 및 신분에 관한 사항이 아니라 교원의 교육활동에 대한 사항으로 규정되었다. 현행 교원지위법은 교원의 신분에 대한 보장적 기능, 교원의 교육활동 보호 및 정상적인 교육활동 보호에 관한 기능, 교육활동 침해행위 판단 및 조치 등에 대한 준사법적 기능 등과 같이 다수의 내용이 하나의 법률(특별법)에 규정됨으로써 내용이 복잡하고 이해를 어렵게 할 수 있다는 문제가 제기되고 있다.

둘째, 「교육활동 보호에 관한 법률」 분리 입법의 또 다른 이유는 교육활동의 개념 및 정의에 대한 쟁점을 해소하기 위함이다. 현행 교원지위법에는 교육활동의 개념 및 정의가 없다. 현재의 교육활동 관련 법체계는 ‘교육활동’의 개념 정의를 학교안전사고 처리 기준인 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제2조에서 차용하여 「교원지위법」에 얹어놓은 ‘한 지붕 두 가족’ 형태다. 현실적으로 교육활동에 대한 개념 정의가 없어 문제가 될 수 있는 지점은, 제19조가 교육활동 침해행위를 ‘교육활동 중인 교원’에 대한 행위로 한정함에 따라, 교육활동 이외의 상황에서 발생한 침해를 어떻게 볼 것인가이다.

셋째, 교원의 교육활동 침해에 있어 ‘교육활동 중’에 대한 법원의 판단은 엇갈리고 있다. 먼저, 교육활동 중이라는 개념적 정의상 시간 차원에서 일과 이외의 시간에 일어난 활동에 대하여 교육활동 중으로 해석하지 아니한 판결이 있다(청주지법 2022.12.15. 선고 2022구합51951 판결: 미항소 확정). 반면에 대법원 선고 2023두37858 판결(2023.9.14.)에서는 교원의 정당한 교육활동에 대하여 ‘교사의 교육활동 전반’으로 보아야 한다면서 다소 포괄적으로 그 범위를 넓게 해석한 사례도 있다. 이와 같은 2가지 법원 판결 결정들을 요약해 보면 교사의 교육활동 보호에 있어 교원지위법 제19조(교육활동 침해행위)의 기준이 무엇이며, 어디까지를 교육활동 중으로 보아야 할 것인가에 대하여 법원 역시 개별 사안마다 종합적으로 판단할 가능성이 있음을 알 수 있다. 따라서 교육활동이라는 개념이 학교안전사고법 제2조 제4호에서는 개념이 정의되어 있으나, 교원의 교육활동보호라는 사안에 있어서는 교육활동 중이라는 법 개념을 일의적 및 확정적으로 정의하기는 곤란할 수 있다는 점에서 교사의 교육활동의 개념에 대하여 「교육활동 보호에 관한 법률」에서 별도의 개념 정의가 필요하다.

결국, 현행 「교원지위법」 체계는 여전히 교육활동 침해 발생 이후의 대응·분쟁 처리에 치우친 사후적·분산적·선언적 구조라는 한계를 지니며, 교육청 중심 관리로 인한 지역별 편차 가능성도 지적된다. 교육활동을 헌법상 교육권 실현의 공적 기능으로 규정하고, 교원의 수업·생활지도·평가·안전·정신건강권을 체계화한 「교육활동 보호에 관한 법률」이 현행 「교원지위법」에서 분리·입법되기를 기대한다.

원고는 집필자의 전문적 시각으로 작성된 것으로
교육정책네트워크 및 한국교육개발원의 공식 입장과는
다를 수 있습니다.