법무부 제3차 국가인권정책기본계획(NAP)의 법적 하자-박성제변호사

[충만]

(* 아래 내용은 8월 27일 국회의원회관에서 있었던 [NAP(국가인권정책기본계획) 독소조항 반대, '국민기만인권정책 비상대책위원회' 출범식에 서 있었던 토론회에서 박성제 변호사가 발표한 내용입니다)

▶박성제 변호사(왼쪽)

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법무부 제3차 국가인권정책기본계획(NAP)의 법적 하자

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Ⅰ. 들어가는 말

○ 법무부가 2018. 8. 7. 국무회의에 보고 후 공개한 제3차 국가인권정책기본계획(National Human Rights Plans of Action: NAP, 이하 “NAP”라 함)은 인권의 법적 보호 강화와 제도적 실천 증진을 목표로 하는 범국가적 종합계획임을 밝히고 있음.

○ 법무부는 법치국가임을 자부하는 대한민국의 명실상부한 법무행정의 최고기관으로서 법질서 확립, 인권옹호, 법무서비스 제공을 본인들의 임무로 내세우며 '공정하고 정의로운 사회, 인권이 존중받는 사회'를 비전으로 내세우고 있음.

○ 이러한 법무부에서 법적근거도 명확하지 않으며, 내용 및 절차에 있어서 하자가 있는 제3차 NAP를 일부 편향된 시민단체의 의견을 모든 국민의 의견으로 해석하고, 다른 의견을 가진 시민단체 및 국민들의 의견은 반대를 위한 혐오세력으로 몰아세우며 귀를 막고 수립한 계획임.

○ 법무부의 이러한 편향적인 행태는 NAP의 목표인 인권의 법적 보호 강화와 제도적 실천 증진과는 모순되는 행위이며, 대한민국의 법질서를 무너뜨리고, 국가정책에 다른 의견을 가지고 있다는 이유로 대한민국의 국민을 혐오세력으로 몰아 국민의 인권을 침해하는 것이며, 공정하지 않고, 정의롭지 못한 법무서비스를 제공하는 것임.

○ 법무부가 다른 의견을 가진 국민의 목소리에 귀를 닫고, 그들의 참여를 배제하면서까지 확정한 제3차 NAP의 법적근거의 부재와 내용 및 절차에 있어서 어떠한 하자가 있는지를 법무부가 확정된 제3차 NAP와 함께 공개한 ‘제3차 국가인권정책기본계획(NAP) 설명자료’(이하 ‘설명자료’라 함)를 기준으로 살펴보고자 함.

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Ⅱ. 진행경과

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○ 먼저 2017년~2021년 제3차 NAP 수립을 위한 절차의 진행경과는 아래와 같음
• (’16. 1.~2.) 제3차 국가인권정책기본계획 수립을 위한 사전 의견수렴
- 인권관련 학회와 시민사회단체를 대상
• (’16. 3.~4.) 제2차 국가인권정책기본계획 중 계속 추진과제 확인
• (’16. 9.) 국가인권위원회의 제3차 국가인권정책기본계획 권고안 제출
• (’16. 9.) 제3차 국가인권정책기본계획 수립을 위한 제1차 공청회 개최
- 학계, 법조계, 종교계, 인권관련 단체 등 관련 분야 전문가 21명 및 관계부처 공무원 등의 참여로 각계 의견을 수렴
• (’16. 10.) 제3차 국가인권정책기본계획 관계부처 간 실무회의
- 보건복지부 등 13개 관계기관 참석
• (’16. 12.) 제3차 국가인권정책기본계획(초안) 작성 완료
• (’17. 8.~9.) 국정 과제 등을 추가 반영해 관계부처 간 협의
• (’17. 10.) 시민사회단체 등 간담회 개최
- 2017. 10. 16. 제3차 국가인권정책기본계획안 공개 및 국민 의견 수렴
- 2017. 10. 30. 제3차 국가인권정책기본계획 수립을 위한 제2차 공청회를 서울역 KTX 대회의실에서 개최
• 2018. 4. 20. 제3차 국가인권정책기본계획 초안 공개 및 국민의견수렴
- 의견수렴 기간: 2018년 4월 20일(금) 공지 게시부터 2018년 4월 25일(수) 자정까지
• (’18. 5.~7.) 관계 부처 추가 협의·보완
• (’18. 7.) 제3차 국가인권정책기본계획의 확정
- 국가인권정책기본계획 정부안 작성 및 국가인권정책협의회 개최
• (’18. 8. 7.) 제3차 국가인권정책기본계획의 발표 및 시행
- 국가인권정책협의회에서 확정된 계획은 국무회의 보고를 거쳐 국내･외에 발표

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Ⅲ. 법적근거의 부재

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1.법무부가 주장하는 NAP의 법적근거
 
○ 1993년 세계인권회의(The World Conference on Human Rights)에서 채택된 ｢비엔나선언 및 행동계획｣(Vienna Declaration and Programme of Action)의 권고

○ 2001년 UN 경제적, 사회적 및 문화적 권리위원회(Committee on Economic, Social and Cultural Rights)의 권고

○ 2006년 ｢국가인권정책협의회 규정｣ (대통령훈령 제340호, 2015.3.23., 일부개정)
- 법무부장관을 의장으로 하는 국가인권정책협의회를 구성하여, 정부의 주요 인권정책에 대한 관계부처간 협의･조정을 통해 인권업무에 관한 공조체제를 유지하고, 국가인권정책기본계획을 효율적으로 수립･시행하도록 규정함
 
2. 국제기구의 권고 및 대통령훈령이 NAP의 법적근거인지 여부

가. 국제기구의 권고
 
○ 대한민국 헌법의 기본원리인 법치국가의 원리란 ‘정당한 법을 통한 통치’의 원리를 의미하며, 국민의 자유와 권리를 제한하거나 국민에게 새로운 의무를 부과하려 할 때에는 반드시 국민의 대표기관인 의회가 제정한 법률로써 하게 하고 행정과 사법도 법률에 의거하여 하게 함으로써, 국민의 자유와 권리 및 법적안정성‧예측가능성을 보장하기 위함임.

○ NAP에는 다수의 부처가 담당하는 정책의 기본계획이 설정되어 있으며 이에 따라 예산이 사용되며 이에 대한 실적평가도 이루어지므로 단순한 계획에 해당하는 것이 아니라 인권정책에 있어서는 정부의 실질적인 정책으로 집행되기에 대상인 국민의 자유와 권리를 제한하며, 이를 수인해야할 의무를 국민에게 부과하는 것이므로 반드시 법률로써 하여야 함.

○ 대한민국헌법 제6조에서는 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다(제1항)라고 규정하여 국제법존중주의를 채택하고 있으며, 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다(제2항)라고 규정하여 상호주의 원칙을 규정하고 있음.
○ 하지만, 1993년 세계인권회의에서 채택된 ｢비엔나선언 및 행동계획｣의 권고 및 2001년 UN 경제적, 사회적 및 문화적 권리위원회의 권고는 헌법에 의하여 체결‧공포된 조약이거나 일반적으로 승인된 국제법규가 아니므로 국내법과 같은 효력을 가질 수가 없음.
○ 따라서 위 국제기구의 권고는 국내법과 같은 효력이 없으므로 NAP 수립의 법적근거가 될 수 없음.
 
나. 대통령훈령
 
○ 법무부는 확정안에서 대통령훈령인 국가인권정책협의회규정 제7조 제1항에 정해진 절차에 따라 수립하는 것으로 규정되어 있기에 NAP의 법적근거라고 보고 있는 듯함. 법무부는 설명자료(4면)에서 “이를 위하여 행정부 내 구속력을 가지는 ｢국가인권정책협의회 규정｣(대통령 훈령 제383호)에 따라 NAP를 수립하고 있습니다.”라고 자인함.

○ 법체계상 대통령훈령은 법률의 효력을 가질 수 없을뿐더러 국가인권정책협의회규정 자체도 국가인권정책협의회의 설치‧운영에 관한 규정일 뿐 NAP의 수립의 근거규정이 될 수 없음.

○ 국가인권위원회법 시행령 제19조 제1항 및 제20조 제1항에 따르면 국가인권위원회가 인권정책관계자협의회를 설치하여 국가인권정책기본계획권고안을 작성하도록 규정되어 있으므로 결국, 법무부는 아무런 법적강제력이 없는 국가인권위원회의 권고에 따라 NAP를 수립하는 것임.

○ 법치주의 국가에서 법률도 아닌 훈령 내지 권고가 막대한 예산과 강제력이 포함될 정책의 법적근거가 된다는 것은 법치국가임을 스스로 포기하는 것임. 또한, 현행 헌법에 위반되는 요소들이 내용에 포함되어 있어 NAP수립행위 자체가 위헌적인 행정행위가 될 것임.

○ 따라서, 대통령훈령인 국가인권정책협의회규정과 국가인권위원회의 권고는 NAP 수립의 법적근거가 될 수 없음.
 
다. 법적근거 없음에 관한 학자들의 견해

○ 2014. 12월에 열린 제2차 국제인권심포지움에서 발제했던 학자들의 한결 같은 견해가 NAP수립에 대한 법률상 근거가 없다는 것임.

○ 정재황 교수(성균관대학교 법학전문대학원)는 ‘한국의 국가인권정책기본계획 사례 및 개선 방안’이라는 제목의 발제문 중 NAP추진 문제점 및 개선방안에서 법률상 근거가 없음을 지적하고 있음

▸ 국가인권정책기본계획 수립∙이행에 관한 법적 근거 마련
• 국가인권정책기본계획의 수립‧이행‧모니터링, 평가가 제대로 된 추진력과
실효성을 가지기 위해서는 법률적 근거가 필요
• 정부 정책과 예산 계획은 부처내 합의 형성이 필요할 수 있음. 이를 위해서
국가인권정책기본계획에 대하여 법률상 근거가 마련될 필요가 있음

○ 이상경 교수(서울시립대 법학전문대학원)는 ‘중앙정부와 지방정부의 인권보장을 위한 역할’이라는 제목의 발제문 중 2. 국가인권보장기본법의 제정이라는 목차에서 법률상 근거가 없음을 지적하고 있음.

2. 국가인권보장기본법의 제정
앞서 검토한 바와 마찬가지로, 중앙정부는 정책적인 관점에서 뿐만 아니라 규범적인 측면에서도 인권보장에 관한 역할을 수행해야 한다. 그러한 역할 중 대표적인 것이 국가인권기본법 혹은 국가인권정책기본법의 제정이라 하겠다. 중앙정부의 인권보호 및 증진을 위한 5개년 기본계획으로서 지난 2007년부터 수립‧시행되어 온 국가인권정책기본계획은 그 수립과 이행, 추진체계에 관한 법률상 근거가 미비하여 통합적‧종합적 인권정책을 추진하는데 어려움이 있었던 것이 사실이다. 규범적인 근거는 이러한 불안정성을 해소하고 예측가능한 방향성을 제시하여 향후 통합적‧종합적 인권정책을 추진하는데 중요한 토대가 될 것이다. (후략)

○ 따라서, 국가인권기본법 내지 국가인권정책기본법이 제정되지 않은 현 시점에서 국가인권정책기본계획의 수립자체가 아무런 법률상 근거가 없는 것임.
 

라. 법률상 근거없는 정책 추진의 위법성
 
○ 법무부는 설명자료(4면)에서 NAP는 “국민의 기본권을 제한하거나 의무를 부과하는 내용이 아니”므로 반드시 법률상 근거를 필요로 하지 않는다고 설명하고 있음.

○ 하지만, NAP는 단순한 비구속적 행정계획안이나 행정지침이 아닌 NAP수립 자체가 국정과제 중 세부과제인 점, 대국민 홍보가 필요한 점, 부처간 협조가 필요한 점, 행정부가 수립·시행하는 점, NAP 과제 실현을 위해서 소관 부처의 예산이 투입되는 점, 새로운 NAP 수립시 직전 NAP 이행에 대하여 평가하고 평가결과를 공개하는 점, 평가결과를 반영하여 새로운 NAP를 수립하는 점 등에 비추어 볼 때 NAP에 정책과제로 제시된 내용들이 실제로 수행되어 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되므로 공권력의 행사에 해당한다고 할 것임(헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 99헌마538 결정 등).

○ 이렇게 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고 있는 NAP를 단순한 행정계획에 지나지 않아 법률상 근거를 필요로 하지 않는다고 설명하면서도 NAP의 실효성을 높이기 위해 「인권기본법」을 제정하겠다는 것은 수립은 자신들의 입맛대로 하고, 수행은 법률적인 근거하에 강제력을 행사하겠다는 지극히 행정편의적인 발상에 지나지 아니함.

○ 법무부는 NAP의 수립, 이행, 모니터링, 평가가 법률상 근거없이 수행되어 정책 추진의 위법성이 있음을 지금이라도 인정하고, 이를 개선하기 위한 선제적인 조치를 취하여야 할 것임.
 
마. 소결
 
○ 국제기구의 권고 및 대통령훈령인 국가인권정책협의회규정은 NAP 수립의 법적근거가 될 수 없음. 더욱이 아무런 법적강제력이 없는 국가인권위원회의 권고 또한 법적근거가 아님. 따라서, 현 시점에서 NAP 수립에 관한 아무런 법률상 근거가 없음.

○ 법률상 근거없이 수립되어 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고 있는 NAP의 위법성을 개선하기 위한 조치가 필요함

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Ⅳ. 내용상의 하자

1.시행기간 및 목차, 편제의 임의적 변경

 
가. 제3차 NAP 시행기간의 자의적 변경

○ 제1차 NAP는 2007년~2011년까지, 제2차 NAP는 2012년~2016년까지 각각 5년씩 시행이 됨. 따라서, 제3차 NAP는 2017년~2021년까지 수립이 되어야 함. 하지만, 2018. 7. 확정된 제3차 NAP를 보면 황당하게도 그 시행기간이 2018년에서 2022년으로 변경됨.

○ 법무부는 기 마련되어 2017. 10. 16. 공개한 제3차 NAP안을 무단 폐기하는 무리수를 두면서 고의로 제3차 국가인권정책기본계획의 수립을 지연함. 선례에 따라, 2017년 내에 제3차 국가인권정책기본계획을 수립ᆞ발표하고, 새 정부 국정과제에 따라 향후 국가인권정책기본계획을 수정하면 될 일이었음.

○ 법무부는 무단 폐기와 임무 해태로 2017년을 국가인권정책기본계획도 없는 공란으로 만들어 버렸음. 2017년은 대한민국에 인권에 관한 정책조차도 없는 인권후진국이 되어버림.

○ 또한, 법무부가 졸속으로 시행기간을 변경하였다는 사실은 2018. 4. 20. 공개한 제3차 NAP안 2페이지와 5페이지에는 “제3차 기본계획(2017-2022)”으로 되어 있음을 통해 알 수 있음. 이후 2018. 7. 확정된 NAP에서는 위와 같은 지적을 받아들여 모두 수정함.
 
나. NAP 목차 및 편제의 임의 변경

○ 제1차 및 제2차 NAP는 인권과 기본적 자유를 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」과 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」의 구성을 기준으로 ‘시민적·정치적 권리’ 영역과 ‘경제적·사회적·문화적 권리’ 영역으로 구분. 2017. 10. 16. 공개한 제3차 NAP안도 역시 이와 같은 목차와 편제로 되어 있음.

< 2017. 10. 16. 제3차 NAP안 목차 >

제1부 서론
제2부 시민적 정치적 권리의 보호와 증진
제3부 경제적 사회적 문화적 권리의 보호와 증진
제4부 사회적 약자 및 소수자의 인권
제5부 인권 교육
제6부 인권 관련 국내외 협력

○ 더욱이 법무부가 NAP안의 사실상 근거로 삼고 있는 국가인권위원회가 2016. 9. 법무부에 제출한 제3차 NAP 권고안에도 사회적 약자 및 취약계층의 인권보호라는 목차를 별도로 구성하여 목차의 순서만 다를 뿐 기존의 편제를 기준으로 NAP권고안을 작성하여 제출함.

< 국가인권위원회 제3차 NAP 권고안 목차 >

Ⅰ. 인권NAP 권고 개요
Ⅱ. 사회적 약자 및 취약계층의 인권보호
Ⅲ. 인권증진을 위한 인프라 구축
1. 시민적･정치적 권리 보호
2. 경제적･사회적･문화적 권리 증진
3. 인권교육 강화
4. 국내･외 인권협력체제 구축

○ 그러나 2018. 4. 20. 공개한 제3차 NAP안은 마치 기본권 개헌을 우회적으로 달성하기 위한 정치 선언서처럼 보임.

< 2018. 4. 20. 제3차 NAP안 목차 >

1부 서론
2부 정책과제
Ⅰ. 모든 사람의 생명･신체를 보호하는 사회
Ⅱ. 모든 사람이 평등한 사회
Ⅲ. 모든 사람이 기본적 자유를 누리는 사회
Ⅳ. 모든 사람이 정의 실현에 참여하는 사회
Ⅴ. 모든 사람이 더 나은 미래를 추구하는 사회
Ⅵ. 사회적 약자와 함께하는 사회
Ⅶ. 인권의식과 인권문화를 높여가는 사회
3부 국가인권정책기본계획의 운영

○ 2018. 8. 7. 국무회의 보고 후 발표한 제3차 NAP도 마찬가지임.

< 2018. 8. 7. 확정 제3차 NAP 목차 >

1부 서론
2부 정책과제
Ⅰ. 모든 사람의 생명･신체를 보호하는 사회
Ⅱ. 모든 사람이 평등한 사회
Ⅲ. 모든 사람이 기본적 자유를 누리는 사회
Ⅳ. 모든 사람이 정의 실현에 참여하는 사회
Ⅴ. 모든 사람이 더 나은 미래를 추구하는 사회
Ⅵ. 모든 사람이 동등한 권리를 누리는 공정한 사회 (수정)
Ⅶ. 인권의식과 인권문화를 높여가는 사회
Ⅷ. 인권 친화적 기업 활동을 위해 함께 노력하는 사회 (추가)
3부 국가인권정책기본계획의 운영

○ 법무부는 유엔 가이드라인 및 국가인권위원회가 제출한 제3차 NAP 권고안과도 전혀 다른 새로운 목차와 편제를 통해 폐기된 대통령 개헌안의 의도한 바를 반영한 것으로 보여짐(이는 설명자료 13면에서 “개헌안의 기본권 주체를 반영”하였다고 스스로 자인). 현행 헌법에 위반되는 사항을 국가인권기본정책이라는 이름으로 시행할 경우 그 위헌성에 대한 논란을 야기할 뿐임.
 
2. 내용상의 위헌성
 
가. 인권의 주체를 모든 사람으로 변경
 
○ NAP의 수립의 주체는 대한민국 정부인 법무부이고, 대상은 대한민국 국민이며, 시행지역은 대한민국의 주권이 미치는 영역임. 따라서, NAP의 수립 또한 대한민국의 최고규범인 헌법에 반하는 내용이 포함되어서는 아니됨.

○ 법무부가 2018. 7. 확정한 제3차 NAP에는 인권의 주체를 모든 사람으로 변경하는 목차로 구성함. 만약, 그러하다면 이는 헌법상 기본권의 주체와 충돌하는 부분이 발생하여 위헌적인 내용임.

○ NAP안에서 인권이라고 제시하고 있는 신체의 자유(제12조 제1항), 차별금지(평등권, 제11조 제1항), 표현의 자유(언론‧출판의 자유, 제21조 제1항), 결사‧집회의 자유(제21조 제1항), 사생활의 자유(제17조), 거주‧이전의 자유(제14조), 권익피해 구제를 위한 권리(제26, 27, 29, 30조), 참정권(제24, 25조), 노동권(근로권, 제32조 제1항), 적절한 생활수준에 관한 권리(제34조, 제35조 제3항), 건강권 및 보건‧환경에 대한 권리(제35조, 제36조 제3항), 교육을 받을 권리(제31조) 등은 헌법상 기본권의 주체가 대한민국 “국민”으로 규정되어 있음.

○ 위 기본권 중 이론상 주체를 “인간”의 권리로 볼 수 있는 규정도 있으나 대부분이 대한민국 “국민”에게 한정되어 해석되어야할 권리임. 따라서, 기본권을 인권이라는 명목으로 모든 사람에게 주체성을 인정하는 것은 대한민국 헌법에 반하는 위헌적인 정책임.
 
나. 인권이 아닌 내용을 인권으로 포함
 
○ 인권은 인간의 권리 즉 모든 인간이 인간이라는 이유만으로 누리는 권리를 의미. 이를 하늘이 인간에게 주었다는 의미에서 천부인권(天賦人權)이라는 단어가 사용됨. 따라서 인권은 국가 이전에 천부적으로 이미 있는 전 국가적인 권리라고 볼 수 있으며 초실정적으로 효력이 있는 자연권이라고 할 수 있음.

○ 이러한 인권에는 보편성, 도덕성, 근본성, 추상성, 우월성이라는 다른 권리와 구별되는 특성이 있음. 이러한 인권의 특성은 최근 논의되고 있는 인권이라고 주장되는 권리가 진정한 인권인지 아닌지 여부에 대하여도 판단할 수 있는 중요한 기준을 제시해 줌.

- 먼저, 인권의 보편성은 인간이라면 세계 어느 곳에서나 인간을 둘러싼 어떠한 조건과 환경에 관계 없이 누구에게나 보장되는 것을 말함. 이러한 보편성으로 말미암아 인권은 개인, 집단, 사회 국가 등 누구에게나 주장할 수 있는 것임.

- 둘째, 인권의 도덕성은 인권이 법적 권리가 아닌 도덕적 권리임을 의미. 특정한 시대나 공간에만 제한적으로 인정되는 권리는 인권이 아님. 이러한 인권의 도덕성은 모든 법적 제도는 물론 제도의 구속력과 정당성을 심사하는 근거를 제공하고 흠결을 보완하는 기능을 하게 됨. 도덕성이 없는 법적 제도는 정당성을 결여하게 됨.

- 셋째, 인권의 근본성은 인권은 인간이 인간답게 살려면 누구나 누려야 마땅한 권리로서 최소한의 보호기준이며 모든 인간에게 필수적인 권리라는 의미. 이러한 근본성으로 인하여 인권은 권리보장의 기준이 되는 것임.

- 넷째, 인권의 추상성은 인권이 모든 시대와 공간을 넘어 실정법화 되는지 여부와 관계 없이 누구에게나 주장할 수 있는 권리라는 의미에서 명확하지 않고 추상적일 수 밖에 없다는 의미.

- 다섯째, 인권의 우월성은 인권이 실정법에 우선한다는 점을 의미. 다만 이는 인권과 실정법이 충돌하면 인권이 실정법을 심사하는 기준이 되고 인권이 실정법을 실효시키는 근거가 될 수 있다는 것을 의미. 이는 인권이 절대적으로 실정법에 우선한다는 것이 아니라 원칙적으로 실정법에 우선한다는 것을 의미.

○ 제3차 NAP에는 성(gender)평등, 성소수자라는 용어를 다수 사용하고 있으며, 성(gender)평등이라는 것은 논리적으로 동성애·동성혼의 법제화를 추구하게 되는 것임.

○ 우리나라의 대법원이나 헌법재판소는 “동성애 성행위에 대하여 객관적으로 일반인에게 혐오감을 일으키게 하고 선량한 성적 도덕관념에 반하는 성적만족 행위로서 부도덕한 성행위이다”라고 여러 번 판단함(대법원 2008. 5.29. 선고 2008도2222 판결, 헌법재판소 2011.3.31. 선고 2008헌가21 결정 등)

○ 따라서, 동성애·동성혼, 성소수자의 성적지향 등은 인권의 특징으로서의 보편성, 도덕성, 근본성 등이 없으므로 인권으로 분류할 수 없음.
 
다. 기타 내용상의 위헌성
 
○ 포괄적 차별금지법의 제정시도, 성(gender)평등 관련 정책의 시행, 급진다문화정책 등 그 내용상에 위헌적인 요소가 있는 정책들이 기본계획에 포함되어 있음.
 
3. 국제인권 기준과 모순되는 내용의 포함
 
○ 2018. 7. 27. 청와대 이용선 시민사회수석이 한국기독교연합을 방문.

○ 이동석 한국기독교연합 대표회장이 국가인권정책기본계획안의 성평등 정책과 동성애 보호 법제화에 대한 우려 입장을 전달

○ 이에 이용선 수석은 “동성애 문제와 관련해 정부는 이를 권장하거나 동성혼을 합법화 할 생각이 전혀 없다”면서 “선진국을 따라 가려는 것이 아니고 국제사회가 인정하는 수준에서 성소수자 인권을 보호해야 한다.”는 입장을 표명

○ 법무부 설명자료(13면)에서도 “국제인권 기준”과 개헌안의 기본권 주체를 반영하여 외국인의 경우에도 일정 부분 인권의 보호를 받을 필요가 있음을 감안하였고, 사회적 소수자를 보호하겠다는 취지일 뿐 국민에 대한 역차별이 아니라고 함.
 
가. ‘국제사회가 인정하는 수준’
 
1) 포괄적 차별금지법 제정 국가
○ 전 세계에는 유엔 등 국제기구에 가입되어 국제적인 승인을 받은 195개의 국가, 아직 국제적인 승인을 널리 받지 않은 11개의 국가도 있어서 이 모든 나라를 합치면 약 206개의 국가가 존재.

○ 그런데, 전 세계 206개 국가의 약 70%에 해당하는 140여개국에는 동성애 차별금지법이 아예 존재하지 않음

○ 법무부가 NAP로 추진하려는 모든 영역에서의 동성애 포괄적 차별금지법을 제정한 국가는 35개국에 불과. 전 세계 국가 중에서 17%만 동성애 포괄적 차별금지법을 제정.

○ 따라서, 전 세계 70%에 해당하는 140여개국이 동성애 차별금지법을 입법하지 않았기 때문에, 동성애 차별금지법을 제정하지 않는 것이 바로 ‘국제사회가 인정하는 수준’임.
 
2) 동성 성행위 형사처벌 국가
○ 러시아와 아시아, 중동, 아프리카의 73개국에서는 지금도 동성 성행위를 형사 처벌

- 8개국가에서는 사형으로, 12개국에서는 15년이상 징역으로, 23개국에서는 8년~14년의 징역형으로 처벌. 반면에 나머지 대다수 133여개국에서는 동성 성행위를 형사 처벌하지 않음. 우리나라도 전세계 65% 국가들과 같이 군대내 동성 성행위를 제외하고는 동성 성행위에 대해 아무런 처벌을 하지 않음. 현재 우리나라는 성소수자와 관련하여 ‘국제사회가 인정하는 수준’의 기준에 부합하고 있는 것임.

○ 따라서, 청와대 시민사회수석이 말한 ‘국제사회가 인정하는 수준’은 동성애 포괄적 차별금지법을 제정하지 않는 것과 동성애자를 형사처벌하지 않는 수준이고, 우리나라는 현재 이 기준을 잘 충족하고 있음.

○ 오히려 법무부의 NAP가 동성애 포괄적 차별금지법 제정을 추진하기 때문에 ‘국제사회가 인정하는 수준’의 기준을 명확히 벗어나는 것임. 따라서, ‘국제사회가 인정하는 수준’을 맞추기 위해서는 법무부 NAP의 동성애 정책을 모두 폐기해야 함.
 
나. ‘성소수자 인권 보호’
○ ‘성소수자 인권 보호’라는 말은 겉으로는 참 좋은 말처럼 들리는데, ‘성소수자 인권 보호’라는 말의 진정한 의미를 자세히 파악해야함. ‘성소수자 인권 보호’의 범위가 과연 어디까지이냐를 주의 깊게 따져봐야함.

○ 영국의 예
- 영국에서는 과거에는 동성 성행위를 형사 처벌, 동성애자들의 인권 보호를 위해 동성애 형사 처벌을 폐지.

- 동성애자들의 인권을 더, 더, 더 보호해야 한다는 주장으로 결국 2006년에 첫번째 포괄적 차별금지법인 평등법이 제정

- 2년 뒤인 2008년에 “동성애는 비윤리적, 동성애는 에이즈 전파의 주 원인이다” 이런 말을 하기만 해도 동성애 증오표현 범죄로 형사 처벌을 당하는 법이 제정

- 2010년에 첫번째 포괄적 차별금지법인 평등법이 전면 개정이 되어 수백 배 더 강력한 두번째 슈퍼 포괄적 차별금지법인 평등법이 입법, 여기에 동성애와 트랜스젠더가 다 포함.

- 그런데, 이 두번째 슈퍼 평등법이 입법이 될 때 시민단체와 종교계에서 많은 문제를 제기하고 우려를 표명했는데, 영국정부가 “영국 정부는 동성애를 옹호하거나 동성혼을 합법화할 생각이 전혀 없다, 동성애 차별금지법이 제정된다고 해서 동성혼이 합법화되는 것이 아니다, 그러니 안심해라” 이렇게 답변.

- 아이러니하게도, 이러한 영국 정부의 입장 표명은 지난 달 27일 이용선 수석이 한 말과 정확하게 일치. 이 수석은 “동성애 문제와 관련해 정부는 이를 권장하거나 동성혼을 합법화 할 생각이 전혀 없다”고 정부 입장을 밝힘.

- 하지만, 3년 뒤인 2013년에 영국은 동성결혼이 합법화 됨. 영국 정부가 동성애 차별금지법을 제정할 때 한 말이 과연 진실이었나요? 영국 정부는 국민을 기망함.
 
다. 동성결혼 인정국가

○ 동성결혼이 ‘국제사회에서 인정하는 수준의 성소수자 인권 보호’에 해당 여부

- 전 세계 206개 국가 중 87%인 180여개국이 결혼을 한 남성과 한 여성간의 결합으로만 허용하고 있고, 동성간의 결혼을 금지. 반면에, 동성결혼이 합법화된 국가는 2018년 현재 27개국에 불과. 전세계 15%도 되지 않는 국가의 동성혼 합법화를 ‘국제사회가 인정하는 수준의 성소수자 인권 보호’라고 볼 수 없음.

○ 전통적인 가정수호와 결혼제도를 보호하기 위해 헌법개정한 나라들 있음

- 동성간의 혼인이 합법화 되는 것을 방지하기 위하여 1990년~2017년까지 동유럽, 중앙아시아, 아프리카의 28개국(헝가리, 폴란드, 크로아티아, 케냐, 우크라이나 등)이 헌법을 개정하여 동성혼을 명시적으로 금지함.

- 오히려 동성애 차별 금지법을 제정하려 하고, 국가인권정책기본계획에 성평등 정책을 포함시켜 동성혼을 합법화하려는 법무부의 행태는 참으로 통탄스러운 일이 아닐 수 없음. 작년에 헌법 개정 과정에서 헌법 제36조 혼인 조항에서 ‘양성’을 삭제하려고 했던 것과 동일한 행태임.

○ ‘성소수자 인권 보호’라는 말의 의미에는 ‘동성혼 합법화’가 포함되어 있다는 것을 정확히 깨닫고, ‘성소수자 인권 보호’라는 말에 미혹 되어서는 안됨. 그리고, 전 세계 국가 87%인 180여개국이 따르고 있는 일남일여의 혼인제도만이 ‘국제사회가 인정하는 수준’임을 자각하여, 현행 우리나라 혼인제도를 지켜나가야 함.
 
4. 소결
 
○ 제3차 NAP 시행기간을 자의적으로 변경, NAP 목차 및 편제를 임의적으로 변경, 인권의 주체를 모든 사람으로 변경, 인권이 아닌 내용을 인권으로 포함, 포괄적 차별금지법의 제정시도, 성(gender)평등 관련 정책의 시행, 급진다문화정책 등 내용상의 하자로 인한 위헌적인 행정행위로 판단됨.

○ 법무부의 국가인권정책기본계획에 포함되어 있는 동성애 포괄적 차별금지법 제정과 성(gender)평등 정책, 그리고 그로 인해 야기될 동성혼 합법화는 법무부가 말하는 “국제인권 기준”과 이용선 수석이 언급한 ‘국제사회가 인정하는 수준의 성소수자 인권 보호’라고 볼 수 없음. 오히려 현행 헌법에 위반하는 위헌적 정책임.

○ 우리나라에서는 이미 동성 성행위를 처벌하지 않고 있기 때문에 동성애자에 대한 차별이 존재하지 않음. 이에서 더 나아가, 동성애 포괄적 차별금지법을 제정하고 성평등 정책을 시행하여 동성애 보호 법제화, 동성혼 합법화를 시도하는 것은 전세계 대다수 국가에서 반대하는 것으로 오히려 국제사회의 오랜 관행과 합의에 역행하는 것임

Ⅴ. 절차상의 하자

1. 행정절차법 제46조 제3항의 행정예고기간 20일 위반 및 참여권 박탈

 
가. 사실관계
 
○ 법무부는 2018. 4. 20. 자신의 홈페이지 공지사항란에 ‘제3차 국가인권정책기본계획 초안에 대한 국민의견 수렴’이라는 제목으로 의견수렴 기간을 2018. 4. 20.(금) 공지 게시부터 2018. 4. 25.(수) 자정까지로 설정하여 공지함.
 
나. 행정예고기간
 
○ 행정절차법 제46조 제1항에서는 행정청이 정책, 제도 및 계획을 수립·시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다고 규정하고 있음. 즉, 행정청의 재량행위가 아니라 기속행위에 해당하므로 행정청은 반드시 행정예고를 하여야 함. 또한, 동법 동조 제3항에서는 행정예고를 하는 경우에는 행정예고기간을 특별한 사정이 없으면 20일 이상으로 한다고 규정하고 있음.
 
다. 행정절차법상의 의견제출
 
○ 행정절차법 제2조 제4호에서 "의견제출"이란 행정청이 어떠한 행정작용을 하기 전에 당사자 등이 의견을 제시하는 절차로서 청문이나 공청회에 해당하지 아니하는 절차를 말하며, 입법절차에서나 행정청의 처분행위시, 행정계획수립시에 모두 의견제출기회를 보장하여 국민의 참여권을 보장.
 
라. 행정예고와의 관계
 
○ 행정예고시 의견제출을 통하여 국민의 의견을 수렴하는 이유는 행정청이 수립하려는 정책·계획을 수정하거나 정책·계획 자체를 재검토해야 하는 상황이 발생할 수 있기 때문. 이러한 전제가 없이 단지 요식적인 절차로 의견제출을 받는 것이라면 이는 국민의 참여권을 박탈하는 것이며 독단적인 밀실행정을 통하여 국민을 무시하는 처사임.

○ 더욱이, 행정절차법 제46조 제3항에서 행정예고기간을 20일 이상으로 규정한 이유는 국민이 충분히 행정청의 정책·계획을 숙지하고, 검토하여 이에 대한 의견을 제출할 수 있도록 하는 최소한의 기간이라고 판단하였기 때문일 것입니다.
 
마. 소결(참여권의 침해)
 
○ 위와 같이 법무부의 ‘제3차 국가인권정책기본계획 초안에 대한 국민의견 수렴’은 법무부 스스로 홈페이지에 게시한 제목에서부터 ‘정책·계획’에 해당하며, ‘국민의견을 수렴’하는 의견제출이라고 밝히고 있음에도 불구하고 행정절차법상의 행정예고기간인 20일 이상이 아닌 단 6일만을(4/20~4/25, 휴일을 제외하면 4일) 의견제출기간으로 공고하고 있음.

○ 이에 따라 행정예고기간을 20일 이상으로 규정하고 있는 행정절차법을 위배하였을 뿐만 아니라 의견을 제출하려고 하는 많은 국민들의 참여권을 사실상 박탈함.

○ 더욱이. 법무부는 많은 국민 및 시민단체들이 문제제기한 수행과제들에 대한 아무런 응답이 없이, 사실상 국민의견을 무시한 체, 제3차 NAP를 확정하고 국민회의에 보고함.
 

2. 행정절차법 제4조의 신의성실 및 신뢰보호를 위반

 
가. 신의성실 및 신뢰보호의 원칙
 
○ 행정절차법 제4조에서 신의성실 및 신뢰보호의 원칙을 규정하고 있음.

○ 신의성실의 원칙이란 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 일반법원리적 규정이 공법 영역에서도 당연히 적용되는 법원칙임.

○ 신뢰보호의 원칙이란 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 원칙임.
 
나. 과거 NAP의 새 정부에 출범에 따른 수정, 보완
 
○ 2007년 5월 정부는 2007~2011 제1차 국가인권정책기본계획을 수립ᆞ발표하였고, 2008년 2월 이명박 대통령이 취임하여 새 정부가 출범한 후 새 정부의 국정과제에 맞추어 국가인권정책기본계획의 내용을 수정, 보완하여 2008년 12월 국가인권정책기본계획 2008년 수정판을 발간, 발표. 정부가 바뀌었다고 하여, 전 정부에서 수립된 제1차 국가인권정책기본계획을 폐기하지 않았고, 수정, 보완하였을 뿐임.

○ 제2차 국가인권정책기본계획은 2012년 3월에 수립되어 발표 되었고, 2013년 박근혜 대통령 취임 후, 새 정부의 국정과제에 맞추어 국가인권정책기본계획의 내용을 수정, 보완하여 2014년 4월 제2차 국가인권정책기본계획 수정을 발간, 발표. 이와 같이 정부가 바뀌었다고 하여 전 정부에서 수립된 국가인권정책기본계획을 폐기한 선례는 없음.

○ 국가인권정책협의회 규정 제7조 제2항은 수립된 국가인권정책기본계획을 국제 인권기준의 변화 또는 국내 상황에 따른 이행의 가능성 변동 등에 따라 필요한 경우 협의회의 협의를 거쳐 변경할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라 새로 출범한 정부는 기 수립된 국가인권정책기본계획을 수정, 보완해옴.
 
다. 현재 법무부의 행태
 
○ 2017. 10. 16. 공개한 제3차 NAP안은 적법한 절차에 따라 국가인권위원회 권고안, 각계 의견, 국민 의견, 관계 부처 의견이 모아져 마련됨. 그러나 법무부는 아무런 법적 근거 없이 무단으로 2017. 10. 16. 공개한 제3차 NAP안을 폐기하고, 2018. 4. 6. 비공개로 개최된 마지막 종합토론회에서 법무부 인권국장은 “새정부 국정과제반영을 위해 새로운 NAP안을 마련한다”라는 이해되지 않는 발언을 한 후 2018. 4. 20. 새로운 제3차 NAP안을 공개하였으며, 2018. 7. 제3차 NAP를 국가인권정책협의회에서 확정함.
 
라. 소결(신의성실 및 신뢰보호원칙 위반)
 
○ 과거 정부가 바뀌었다고 하여 국가인권정책기본계획이 폐기되고 새로 수립된 전례가 없음. 이명박, 박근혜 대통령 취임 후에도 정부가 바뀌었다고 하여, 전 정부에서 수립된 국가인권정책기본계획을 폐기하지 않았고, 수정, 보완하였을 뿐임.

○ 행정절차법 제4조는 신의성실 및 신뢰보호를 규정. 지난 10년이 넘는 기간 동안 제1차 및 제2차 국가인권정책기본계획이 수립된 절차를 무시하고, 2017. 10. 16. 공개한 제3차 NAP안을 무단 폐기한 법무부의 행위는 행정절차법 제4조의 신의성실 및 신뢰보호를 위반한 위법한 행정행위임.
 

3. 18차례 비공개 관계기관ᆞ‧NGO 간담회 개최의 위법성

 
가. NAP 수립절차 및 진행사항

• (’16. 1.~2.) 제3차 국가인권정책기본계획 수립을 위한 사전 의견수렴
• (’16. 3.~4.) 제2차 국가인권정책기본계획 중 계속 추진과제 확인
• (’16. 9.) 국가인권위원회의 제3차 국가인권정책기본계획 권고안 제출
• (’16. 9.) 제3차 국가인권정책기본계획 수립을 위한 제1차 공청회 개최
• (’16. 10.) 제3차 국가인권정책기본계획 관계부처 간 실무회의
• (’16. 12.) 제3차 국가인권정책기본계획(초안) 작성 완료
• (’17. 8.~9.) 국정 과제 등을 추가 반영해 관계부처 간 협의
• (’17. 10.) 시민사회단체 등 간담회 개최 (제2차 공청회 개최)
- 2017. 10. 16. 제3차 NAP안 공개
• (‘18 1.~3.) 시민사회단체 등 18차례의 분야별 간담회 개최
- 2018. 4. 20. 제3차 NAP안 공개
• (’18. 5.~7.) 관계 부처 추가 협의·보완
• (’18. 7.) 제3차 국가인권정책기본계획의 확정
- 국가인권정책기본계획 정부안 작성 및 국가인권정책협의회 개최
• (’18. 8. 7.) 제3차 국가인권정책기본계획의 발표 및 시행
- 국가인권정책협의회에서 확정된 계획은 국무회의 보고를 거쳐 국내･외에 발표
 
나. 분야별 간담회의 실체와 법적 근거
 
○ 법무부는 2018. 1.~3.까지 18차례에 걸쳐 분야별 간담회를 비공개로 개최함. 하지만, 국가인권정책협의회 규정 및 어디에서도 분야별 관계기관‧ᆞNGO 간담회의 근거는 찾아 볼 수 없음. 더욱이, 비공개로 정부의 초청을 받은 특정성향의 NGO들만이 참여한 이 간담회의 실체와 법적 근거가 무엇인지 의문임. 공청회도 아니고, 그렇다고 자문위원도 아님. 18차례에 걸쳐 비공개로 간담회를 진행한 후, 법무부는 2018. 4. 20. 제3차 NAP안을 공개하여 NAP안이 밀실행정과 야합을 통해 마련되었다는 강한 의구심이 듦.
 
다. 소결(위법한 행정행위)
 
○ 2번의 공청회를 통해 전달된 국민의 의견은 완전히 무시하고, 특정 성향의 NGO와 함께 아무런 법적인 근거없이 17차례에 걸쳐 비공개로 간담회를 개최하고, 마지막 18차에 있어서만 반대의견을 가진 시민단체를 초청하여 간담회를 진행한 후 2018. 4. 20. 공개한 제3차 NAP안을 마련하고, 이를 토대로 2018. 7. 제3차 NAP를 확정한 것은 위법한 행정행위에 해당함.
 

Ⅵ. 나가는 말

 
○ 헌법 제7조 제1항은 「공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.」고 하여 특정의 당파‧계급‧종교‧지역 등 부분이익만을 대표하여서는 아니되고, 국민 전체의 이익을 위하여 봉사해야 한다는 국민 전체에 대한 봉사자로서 공무원의 법적 지위를 규정하고 있음.

○ 또한, 제2항은 「공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.」고 하여 국가의 공적업무를 수행하는 공무원은 업무수행에 있어 정치적 편향성을 띠어서는 안 된다는 정치적 중립을 요구하고 있음.

○ 하지만, 현재 법무부 인권국의 행태는 국민 전체의 이익을 위한, 국민 전체에 대한 봉사자로서 역할을 하는 것이 아니고, 더욱이 정치적 중립성이 의심되는 언행으로 제3차 NAP의 수립절차 및 내용에 있어서 문제점을 더욱 증폭시키는 역할을 하고 있음.

○ 법무부가 국민전체에 대한 봉사자로서 정치적 중립성을 지키고 있다는 것을 국민들에게 보여주기 위해서라도 법적근거도 없는 분야별 관계기관‧ᆞNGO 간담회를 통하여 국민들의 의견을 들었다는 변명을 이제라도 내려놓고 2018. 7. 확정한 제3차 NAP내에 존재하는 독소조항을 삭제하여야 할 것임.

○ 법무부가 나름대로 새로운 정부의 국정과제반영을 위한 의도로 18차례에 걸쳐 분야별 관계기관‧ᆞNGO 간담회를 열심히 개최한 것은 오히려 절차 및 내용상 위법성을 키우는 비의도적 결과로 나타나고 있음. 제3차 NAP에 따라 정책과제를 추진하는 것은 더욱 위법성만 키우는 것에 지나지 아니함.

○ 음선필 교수(홍익대)가 언론 인터뷰를 통하여 국가인권정책기본계획(NAP)에 대해 “헌법 개정으로 통과시키려다 하지 못한 내용들을 문재인 정부 아래서 사실상 정부 시책으로 밀어붙인다는 의미가 있다”며 “NAP가 시행에 들어가게 되면 그때그때 개별적인 사안에 대해 법적공방을 벌여야 하는 힘들고 지루한 전투가 벌어질 것”이라고 경고한 의미를 법무부는 반드시 되새겨야할 것임.

○ 끝으로 NAP는 전 방위적으로 한국교회를 분열시키고, 파괴시키려는 의도가 고스란히 녹여져 있는 독소조항을 담고 있으며, 이를 정부부처가 정책과제로 추진하는 것으로 판단됨. 어쩔 수 없는 시대의 흐름이라는 이름으로 이를 두고 본다면 국가인권위원회법 제정시 ‘성적지향’이라는 한 단어를 막지 못해 벌어진 친 동성애 정책의 법제화와 같은 일들을 이제는 정부기관인 법무부에서 추진하게 되는 것이므로 반드시 막아야만 함.

[출처] 법무부 제3차 국가인권정책기본계획(NAP)의 법적 하자-박성제변호사|작성자 GMW연합

https://blog.naver.com/dreamteller/221347680208